La cantidad inverosímil de figuras jurídicas creadas por el Acuerdo de La Habana y la falta de recursos fiscales para cumplir los compromisos adquiridos hacen que el panorama no sea para nada alentador. Y los primeros hechos lo confirman.
Enrique Herrera Araújo*
Una gran sopa de letras
El Acuerdo con las FARC -o por lo menos con los frentes o unidades que no son disidencias ni “reductos”- estipuló un gran número de figuras jurídicas y de líneas o acciones de política pública que -tomadas en conjunto- constituyen un entramado kafkiano muy difícil de entender en las regiones y todavía más difícil de ejecutar en los territorios.
Para mayor infortunio las figuras jurídicas y las políticas que enumera el Acuerdo pueden empezar a competir entre ellas. Por ejemplo los Contratos Paz (CP) disputarán sus recursos con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los gobernantes locales van a encontrarse ante la disyuntiva de escoger entre ellos.
Las nuevas instituciones jurídicas para el desarrollo rural son de todos los colores y sabores:
1. Los ya dichos “Programas” con enfoque territorial (PDET) incluyen los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) que darían cumplimiento al compromiso de intervenir los territorios escogidos por la mesa de negociación, y al mismo tiempo serían la herramienta de la Reforma Rural Integral (RRI), cuyo objetivo es “la transformación estructural del campo y el cierre de las brechas entre el campo y la ciudad”. Serán 16 PDET en 19 Departamentos y los ejecutaría la Agencia de Renovación del Territorio (ART).
Tanto los PDET como los PATR serían diseñados a partir de asambleas comunitarias en las veradas respectivas. Los PATR deberán elaborarse durante el primer semestre del año entrante es decir, en medio de un proceso electoral y de la crisis fiscal.
2. A contrapelo de los PDET y compitiendo por los recursos también están los Contratos Paz, antes llamados Contratos Plan.
Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP) los Contratos Paz son el “instrumento de planeación para el desarrollo territorial que se materializa mediante un acuerdo de voluntades entre los diferentes niveles de gobierno. Se estructura alrededor de una visión compartida de desarrollo regional, a partir de la cual se define un eje estratégico central. Este eje funciona como articulador de las apuestas territoriales, nacionales y sectoriales identificadas como prioritarias en los planes de desarrollo respectivos”.
 Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- en el Caribe. Foto: Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto |
Los Contratos en cuestión son una apuesta a largo plazo y no tienen limitación geográfica como los PDET. Así las cosas, el Gobernador que tenga PDET deberá definir a cual caballo le apuesta sus recursos, si a los PDET o a los Contratos Paz.
3. El Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), que según el Artículo 2 de la resolución 740 de 2017 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) es el instrumento de planificación -en este caso la Agencia Nacional de Tierras (ANT)- para “fomentar la distribución equitativa, el acceso a la tierra y la seguridad de la propiedad rural” y requiere de la participación de la comunidad, así como de las “instituciones rurales”.
4. Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad y de Ordenamiento Productivo (POSPOP), ya no de la ANT sino de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, (UPRA).
5. Los Proyectos Productivos de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDRET) de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) para “Planificar, financiar o cofinanciar planes, proyectos y planes de negocios a desarrollar en el ámbito rural, los cuales podrán ser agrícolas, pecuarios, acuícolas, pesqueros o relacionados con el sector rural, ya sea de manera individual, a través de esquemas asociativos y de bienes públicos dentro de las áreas focalizadas y priorizadas por el Instituto”.
6. Las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC), en las cuales se puede aplicar la figura de Obras por Impuestos es decir, la posibilidad de que las empresas construyan una obra prioritaria y descuenten de sus impuestos el costo de la obra. Esta figura podría ser o verse como:
- Un nuevo instrumento de financiación de los proyectos de inversión de los Departamentos cobijados por la medida.
- Un mecanismo apto para mejorar las relaciones entre el sector público, el sector privado y la ciudadanía, y también
- Un mecanismo para acelerar la construcción y entrega de los proyectos.
Pero todavía no ha comenzado.
7. Por otra parte tenemos al Plan Nacional de Sustitución de Cultivos de uso ilícito (PNIS) que, por ahora y a juzgar por los sucesos de estos días en Tumaco, está anunciando nada más que muertos, confusión e incertidumbre.
8. Y por si fuera poco están las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (ZIDRES) de las cuales no se ha constituido ninguna y las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) que de las cuales se han constituidos seis y en proceso de constitución hay siete. Todas ellas han sido un fracaso para el desarrollo del campo y de sus habitantes, pero es un compromiso adquirido en los acuerdos de La Habana que el Gobierno está impulsando.
Todo lo anterior para no hablar de las 19 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los siete Puntos Veredales de Normalización (PTN) que llegaron para quedarse ahora con el nombre de Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación.
Tampoco profundizo sobre las Circunscripciones Especiales para la Paz, ni sobre el barrido predial, ni sobre el varias veces más complejo (y más costoso) “Catastro Multipropósito”.
Un montón de siglas y una batería institucional extenuante dentro de los acuerdos entre el Gobierno y las FARC para lograr la “paz territorial” desde un enfoque recentralizador y excluyente de las instituciones locales- con excepción de lo PDET y los Contratos Paz-.
…y pocas realidades
 Firma del Presidente Juan Manuel Santos sobre la Ley ZIDRES Foto: Presidencia de la República |
Según toda la información posible – y casi un año después de la firma solemne del Acuerdo del Colón- las reformas sociales y los planes para beneficio de las comunidades afectadas por el conflicto armado no han completado siquiera su proceso normativo y en todo caso no han empezado a operar en el terreno. Lo que tenemos son presupuestos precarios y expectativas desbordadas.
También – y en contravía del discurso oficial- estamos ante una falta aguda de coordinación entre las instituciones supuestamente responsables de la paz territorial; no hay consenso (ni diálogo) sobre los modos de aproximarse al territorio, y la concertación entre niveles de Gobierno simplemente no existe.
Esto importa porque la paz territorial tendría que ser una política de Estado que involucre a todas las agencias y a todos los niveles de Gobierno. Se trata de integrar las decisiones y acciones dentro de una visión, en un diálogo serio con un solo conjunto de espacios de participación y con una perspectiva de largo plazo.
La “gobernanza multinivel” debería actuar como instancia de concertación interinstitucional y participación popular en cada territorio para discutir y coordinar los planes y programas con miras efectivas a la “paz territorial”.
Pero hasta este momento solo hemos percibido una participación nula de las autoridades locales y de las comunidades afectadas en el diseño de los planes y en los Consejos Nacionales de Política Económica y Social (CONPES) donde van siendo adoptados los parámetros para la “implementación” o cumplimiento de las reformas o programas sociales.
Por eso sería bueno que el próximo presidente constituya una Misión Multinivel que proponga espacios de encuentro, y que además defina los papeles y los mecanismos para diseñar y llevar a la práctica en los territorios los programas o planes que les sirvan a la gente y así logremos salir de la sopa de letras.
*Abogado, especialista en Desarrollo Regional y magister artis en Gestión Pública, experto en tierras, desarrollo rural y asesor en posconflicto. @enriqueha
