Tres etapas del narcotráfico y las políticas para enfrentarlo

El desarrollo de la política antidrogas en Colombia está amarrado a los acontecimientos de los últimos cuarenta años.

El país comenzó a familiarizarse con el cultivo y el tráfico de “drogas ilícitas” durante la bonanza marimbera de la década del setenta que causó la militarización de la Guajira, ya que allí se concentraron el cultivo y el tráfico.

Desde entonces optamos por una estrategia de represión. La respuesta de los traficantes ha sido sobornar e intimidar a la Policía, el Ejercito, los políticos y los jueces para tratar de mantener su negocio.

La bonanza marimbera pasó a segundo plano hacia comienzos de los años ochenta, cuando se dispararon el procesamiento de base de coca y el tráfico de cocaína que comenzó con la importación de base de coca desde Bolivia y Perú.

Los cultivos de coca en Colombia solían limitarse a las pequeñas parcelas de las comunidades indígenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, algunas comunidades asentadas en el departamento del Cauca y algunos núcleos aislados en la Amazonia. No existía una oferta de hoja y base para el tráfico de cocaína.

La situación cambió durante la segunda mitad de los ochenta. Colombia dejó de importar base de coca de Bolivia y Perú y comenzó a producirla, dando comienzo a una tercera etapa en la historia nacional del narcotráfico. Por eso fue necesario adoptar políticas “integrales” es decir, que enfrentaran el cultivo, el procesamiento y el consumo de alucinógenos. La Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), que había surgido como secretaría técnica del Consejo Nacional de Estupefaciente (CNE) impulsó la Ley 30 de 1986 como sustento de la nueva estrategia.

Bandazos entre Pastrana, Uribe y Santos

Las políticas antinarcóticos se adoptaron como respuesta a la evolución de los cultivos ilícitos. La DNE elaboró planes hasta finales de los noventa para garantizar una política integral, coordinada y coherente entre las varias agencias del Estado.

Andrés Pastrana adoptó un Plan Nacional de Lucha contra las Drogas y al mismo tiempo decidió realizar los diálogos en el Caguán. El Estado pretendía dialogar con los alzados en armas, pero no con los narcotraficantes:  por eso se evitó asociar a las FARC con el narcotráfico, aunque los cultivos de coca dentro del Caguán estaban disparados.

El Plan y la DNE perdieron relevancia con el tiempo. Así pues, la administración Uribe le dio un vuelco a la DNE en el 2002:

• Puso un militar retirado al frente de esta entidad, que por lo mismo dejó de ser un órgano de política y se convirtió en un instrumento para enfrentar a las FARC;
• dejó de publicar un Plan Nacional; y,
• al no tener una función política, sus directores decidieron “administrar” más de 75.000 bienes incautados, los cuales no estaban debidamente inventariados. Después de casi diez años nadie sabe con exactitud que sucedió con estos bienes ni cuántos eran en total.

La administración Santos encontró que la DNE estaba llena de funcionarios corruptos y decidió liquidarla. No entendió que el Estado necesitaba una entidad que diseñara y encabezara una política integral antinarcóticos.

También desconoció que la administración de bienes era una función ajena a la formulación de políticas, y que la DNE tenía un personal especializado en políticas, planes y estrategias antinarcóticos que el país necesitaba. Al igual que Pastrana, Santos entabló una negociación de paz con las FARC. El gobierno entró a negociar con una visión política y sin apoyo técnico sobre el problema del narcotráfico.

Así, las FARC consiguieron que el primer punto del Acuerdo fuese el desarrollo rural y que la conversación pasara de versar sobe “cultivos ilícitos” a versar sobre “cultivos de uso ilícito”, complicando y comprometiendo la adopción de una política antinarcóticos.

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Tres eslabones de una política coherente

Una buena política antinarcóticos debe atacar el problema de las drogas desde tres lugares.

1. La pirámide del narcotráfico se basa en los cultivadores. Ellos están indefensos en sus territorios, el Estado les prohíbe cultivar y los grupos armados los amenazan por no hacerlo.

Tradicionalmente, el campesinado es el eslabón más visible del narcotráfico y el objeto de las políticas represivas de los gobiernos. Pero es un error enfocar la política sobre los cultivos: crea resentimiento y margina a un grupo que ha sido rechazado por la sociedad urbana.

Esta represión intenta compensarse con estrategias de desarrollo rural, conocidas como desarrollo alternativo (DA). Este nombre se le da también al desarrollo rural integrado (DRI) en zonas de cultivos ilícitos. Pero tanto el DA como el DRI necesitan años o décadas para consolidarse. La debilidad del DA como política se refleja en la falta de continuidad en el tiempo, la falta de compromiso del Estado y la inexistencia de fondos. Así, los fracasos se repiten y el Estado pierde credibilidad.

Estas estrategias exigen un compromiso del Estado, no del gobierno. Pero los gobernantes insisten en medir el éxito de la política antinarcóticos por el número de hectáreas destruidas y no por los avances en la construcción de una mejor sociedad, acción implícita en una política de desarrollo rural.

Los gobiernos trabajan a corto plazo, por eso la destrucción de hectáreas es importante para ellos, pero los Estados se construyen con acciones a largo plazo, acciones como el desarrollo rural integrado.

2. El segundo nivel de la pirámide es el del procesamiento. Para este nivel suelen emplearse estrategias como el control o la prohibición de los precursores necesarios para producir drogas. El thinner, el éter o el permanganato de potasio son algunos productos que se regulan. Pero también se controla el ingreso de gasolina y ACPM a las regiones productoras y procesadoras, algo que fomenta la corrupción, el contrabando y el robo de combustible de los oleoductos.

La interdicción exige un análisis más profundo: Colombia registró decomisos por encima de 480 toneladas de cocaína en el 2020, lo cual equivaldría al 40 % de la producción total. Pero la cifra tiene poco valor si no se aclaran la pureza de los decomisos, el efecto sobre los precios y la pureza en los mercados terminales (al por mayor y al consumidor), o el efecto sobre los precios de base en el campo colombiano.

Los miembros del Observatorio Nacional de Drogas, una oficina del Ministerio de Justicia, carecen de la formación especializada necesaria para analizar y evaluar esta información: Por eso sus informes se limitan a repetir los datos de otras entidades.

3. El tráfico ocupa la cima de la pirámide. Una estrategia para frenar el tráfico ha sido perseguir y neutralizar a los cabecillas de las bandas criminales. Pero después de treinta años de persecución, es claro que esta estrategia sirve tan solo para “democratizar” el narcotráfico mediante la fragmentación del negocio entre los subalternos.

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Coordinación desde la cumbre

El Ministerio de Justicia se encarga, en teoría, de la coordinación interinstitucional para neutralizar la fragmentación, pero no cumple esta tarea. Por esto es relevante considerar la creación de una Consejería presidencial que formule una política antinarcóticos, elabore los planes de lucha contra las drogas, coordine los esfuerzos de todas las agencias del Estado y realice los estudios necesarios para perfeccionar la política.

Para la coordinación interinstitucional deberá asegurar lo relacionado con los dos primeros niveles de la pirámide y además:

• Integrar el control de los flujos financieros en las regiones productoras y procesadoras de drogas al análisis (la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) pocas veces se ve involucrada en las actividades de interdicción);
• Establecer un diálogo permanente con gremios y empresas productoras e importadoras de insumos y precursores que permita mapear los mercados, identificando zonas de cultivo y procesamiento con el mercadeo de sus productos;
• Asegurar la participación de los ministerios de Agricultura y Salud. Es urgente realizar un estudio sobre los agroinsumos usados en los cultivos y los grados de exposición de los cultivadores a esos químicos;
• Definir el papel del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos dentro de las instituciones colombianas, así como la responsabilidad de su dirección: el gobierno o la ONU;
• Evaluar el consumo de estupefacientes dentro del país; y
• Gestionar recursos internacionales para financiar las actividades bajo su responsabilidad.

Estos son algunos ejemplos de los elementos que faltan en la política antinarcóticos en Colombia. La experiencia demuestra que la política debe ser integral: no hay que dejarse llevar por el número de hectáreas destruidas o por la cantidad de droga decomisada.

La falta de una autoridad central encargada de diseñar y coordinar la ejecución de una política integral es la mayor debilidad de Colombia, el mayor cultivador de coca y exportador de cocaína. Conviene recordar que el país también exporta heroína, marihuana y metanfetaminas, y eso diversifica las actividades criminales.