Tres veces fracasaron los intentos de actualizar el POT de Bogotá. Finalmente, Claudia López lo expidió por decreto, pero su fragilidad y falta de legitimidad pueden hacer que se caiga en los tribunales.
Carmenza Saldías*
Por fin se cambió el POT
Antes de la Constitución de 1991, el desarrollo de las ciudades era un asunto de interés casi exclusivo de algunos técnicos. El urbanismo se reducía a un plan de obras y un código de construcciones, y el ordenamiento territorial no pasaba de ser un conjunto de formalismos legales.
La Constitución incorporó el concepto de función social y ecológica de la propiedad, las bases para la planificación territorial y las directrices para establecer un sistema de cargas y beneficios urbanísticos. Finalmente, la Ley 388 de 1997 —aunque con limitaciones— estipuló las bases del sistema de ordenamiento territorial y los instrumentos para aumentar el control estatal sobre el suelo.
Bogotá adoptó su primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el 2000, plan que fue objeto de una revisión extraordinaria en 2003, ambos en años de elecciones distritales. Desde entonces se han dado cuatro intentos de revisar o cambiar el POT, bajo los gobiernos de Samuel Moreno, Gustavo Petro, Enrique Peñalosa y Claudia López. Esta última por fin logró cambiarlo, pero el nuevo POT apenas comienza su prueba ante los tribunales.
¿Por qué ha sido tan difícil tramitar el POT de Bogotá? ¿Qué tiene de particular el aprobado recientemente? ¿Cuáles son las perspectivas para la ciudad y el actual gobierno?
Una propuesta muy cruda
Varias décadas de planeación territorial han contribuido a formar, de un lado, académicos, técnicos y expertos en la materia y, del otro, una ciudadanía cada vez más enterada y apropiada de sus territorios.
Por eso la ciudad de Bogotá exige que el nuevo POT sea de altísima calidad técnica y que de veras mejore el ordenamiento de la ciudad. Esto no significa que no quepan los debates y las modificaciones al documento que presente la Alcaldía. Pero los cambios deberían ser pocos, para no comprometer la consistencia y solidez del instrumento planteado originalmente.
El POT que presentó la administración de Claudia López hizo mucho ruido: desde el principio abundaron las críticas sobre su calidad, rigor y coherencia. Este no es el espacio para revisar tales defectos, pero sí para recordar que el debate comenzó con un documento que no parecía del todo terminado y que la Alcaldía no parecía capaz de defender.
Lo anterior fue un problema grave, porque el POT no es un documento que se pueda armar a medida que avanza el debate. Para eso existen las etapas de planeación, participación y formulación, que deben preceder al debate como tal en el seno del Consejo responsable de aprobarlo.
Estos problemas pudieron haber obedecido a tres razones:
- La inestabilidad en la Secretaría de Planeación y por lo mismo en el trámite del POT. Los cambios de secretaria, con movimientos de asesores, consultores y demás, causan disrupciones que se traducen en problemas técnicos.
- La ausencia de liderazgo técnico. Casi siempre, la alcaldesa asumió su defensa y eso hizo que un ejercicio que debe ser eminentemente técnico se convirtiera en político.
- La adopción de un sistema de consultorías externas, que desconocen y excluyen a quienes tienen el mayor conocimiento y experiencia sobre el territorio.
Lo cierto es que las críticas a la propuesta de POT llegaron desde todos los frentes: el académico, el ciudadano, el técnico, el político, el empresarial, etc. Y, si bien es de esperar que un tema tan sensible sea discutido con amplitud, sorprende que este documento haya recibido tantas críticas: fueron miles de objeciones y comentarios, desde todos los sectores. La crítica casi unánime no debería ser ignorada ni malinterpretada.
¿Un POT ilegítimo?
La segunda condición para aprobar exitosamente un POT es garantizar un proceso de participación inobjetable.
La legitimidad del instrumento depende del respaldo de la ciudadanía. No se trata apenas de convocar y registrar la presencia de personas en eventos masivos, sino de crear consensos verdaderos durante la etapa de construcción del proyecto.
En este caso, el proceso de participación resultó mal, porque la secretaria de Planeación no tenía un planteamiento inicial sobre el cual construir los consensos. Además, quiso imponerse sobre el Consejo Territorial de Planeación del Distrito (CTPD) –la instancia consultiva de la capital en materia de planeación– en lugar de darle el protagonismo y la responsabilidad que merece.
La Alcaldía no entendió adecuadamente ni le dio la importancia debida a la etapa de participación del proyecto.
El proceso de participación ciudadana empezó casi desde la formulación del proyecto y al principio contó con amplia acogida y buena representatividad territorial. Pero el cambio de secretaria de Planeación y la inestabilidad del proyecto dieron lugar a cambios que dejaron sin valor los esfuerzos iniciales. Finalmente, muchos tuvieron la percepción de que el proyecto original había sido abortado y que la nueva propuesta no había sido consultada entre la ciudadanía.
De hecho, al presentar el proyecto para su concepto al CTPD, prácticamente se volvió a abrir otra fase de consulta. Las respuestas fueron tantas que desbordaron la capacidad de la administración para darles tramite, incluirlas e incorporarlas al proyecto de POT.
Adicionalmente, la propia conformación del CTPD, con la presidencia y la vicepresidencia en cabeza de entidades gremiales en lugar de ciudadanas, creó un ambiente difícil para la discusión.
En suma, la Alcaldía no entendió adecuadamente ni le dio la importancia debida a la etapa de participación del proyecto. Por eso muchos dijeron que el POT contrariaba los intereses de las comunidades locales y barriales y desconocía las decisiones ya adoptadas por las comunidades. La insatisfacción ciudadana aumentó con el tiempo, y esto tuvo un efecto demoledor: el CTPD emitió un concepto ambiguo, que no le dio legimitidad ni base social al POT.
En ese contexto, muchos sectores políticos pidieron aplazar la radicación del POT, pero la Alcaldía no los escuchó.
El controversial paso por el Concejo
La Alcaldía debió reiniciar el proceso, reformular el documento con un trabajo más participativo y aplazar la radicación. Pero no lo hizo.
De esta manera el POT de López desconoció la tercera condición para garantizar un debate ordenado y exitoso: llegar al Concejo con seguridad técnica y respaldo ciudadano suficiente.
A lo cual vino a sumarse la pérdida de credibilidad causada por el retraso en la presentación del POT, que se había anunciado desde el primer día de la administración en enero de 2020. La Alcaldía creía tener las mayorías para aprobar el documento, más allá de las críticas y las objeciones. Por eso, ante las objeciones de los concejales, el secretario de Gobierno optó por hacer sumas y restas, y acomodar agentes. Esto deslució, intoxicó y desvirtuó la legitimidad del proceso.
En otras palabras, a pesar de la gran mayoría de voces que le pedían tiempo y más trabajo para construir un acuerdo consensuado, la alcaldesa prefirió jugarse políticamente, sin entender que al hacerlo sería más difícil corregir el rumbo y ganaría más opositores.
En el Concejo, casi todos los debates fueron procedimentales o cosméticos. La discusión sobre el fondo del POT no se dio y los concejales ni siquiera llegaron a votar el articulado. También en esta instancia aparecieron centenares de propuestas, objeciones e interrogantes, que no fueron resueltos por la administración en una sesión formal sobre el asunto, ni aprobados para su incorporación a un posible decreto de POT.
El POT aún podría caerse
La expedición del Decreto 555 de 2021, mediante el cual se adoptó el POT, tendrá consecuencias muy negativas para el gobierno distrital.
La alcaldesa se defiende argumentando que los dos POT anteriores también fueron expedidos por decreto, pero este argumento es errado, porque desconoce las condiciones particulares de los documentos anteriores.
El POT de 2003, sobre el cual puedo hablar por conocer de primera mano el proceso, pasó por la concertación con la Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca y por un proceso de participación que concluyó con el respaldo al POT. Esta instancia defendió el documento en el debate en el Concejo, con la responsabilidad de la palabra y la acción empeñadas en la construcción del documento.
En el Concejo, el proyecto se debatió y votó en la Comisión de Plan y fue aprobado por la mayoría de la Comisión que, con algunos pocos ajustes aceptados en el proceso de discusión, lo envió a la Plenaria. Allí, por razones políticas, se agotó el tiempo antes de la votación, lo que dio la base legal para expedirlo por decreto.
Del interés de López por dejar un legado imborrable en el ordenamiento territorial de la ciudad solo quedará la frustración y la evidencia de su incapacidad para construir acuerdos sobre asuntos fundamentales.
La situación del POT presentado en 2021 es muy distinta. Prácticamente ningún actor de ningún sector ni escala aprobó ni compartió la propuesta y, en términos concretos, ni el CTPD ni el Concejo le dieron el respaldo de legitimidad y legalidad necesarios.
Por eso es probable que vengan demandas que pidan la nulidad de la norma y, si un juez así lo estima, el POT podría caerse y la tan ansiada renovación de este instrumento podría fracasar por cuarta vez.
Mientras tanto, el tiempo pasará y la administración se irá quedando sin margen para tramitar un nuevo POT. Tanto 2022 como 2023 serán años electorales, lo que hará difícil que pueda presentarse y gestionarse otro POT en estos años. No porque sea imposible, sino porque la alcaldesa misma asumió un argumento que le bloquea esa opción, a menos que reconozca que estaba equivocada.
Del interés de López por dejar un legado imborrable en el ordenamiento territorial de la ciudad solo quedará la frustración y la evidencia de su incapacidad para construir acuerdos sobre asuntos fundamentales. También quedará la certeza de que los acuerdos que propone pueden estar más cerca del statu quo que del cambio.
Nada de lo anterior es buen augurio para las aspiraciones y coqueteos de López, cada vez más vaporosos, de llegar a sentarse en la silla presidencial.
