Aunque pudo ser una fuente de riqueza y desarrollo para Bogotá y sus vecinos, la modernización de El Dorado no ha sido más que una cadena de errores que se siguen cometiendo e impedirán que tengamos una “ciudad-aeropuerto”, como hoy se estila en el mundo.
Carmenza Saldías Barreneche *
Después de mucho ir y venir, esta semana se anunció que el gobierno y la empresa contratada para la "modernización" de El Dorado habían acordado un nuevo cambio en las condiciones iniciales, esta vez consistente en demoler la vieja terminal y edificar una completamente nueva. El sobrecosto será compensado mediante la extensión del período de explotación del aeropuerto por parte del concesionario. Y el cambio de diseño se justificó porque "se había proyectado un volumen de 9,7 millones de pasajeros, pero a la fecha el tráfico es de 13,6 millones"[1].
Esa noticia es apenas el más reciente capítulo de una historia ya larga de equivocaciones y sobre todo de una falta de visión que no es sólo cuestión de pesos y centavos sino que compromete – y muy a fondo- el futuro urbanístico, económico y social de Bogotá.
Breve historia de la lejanía
Desde la época Colonial se afirmó que Bogotá quedaba "muy lejos de Colombia": La percepción de lejanía era producto de su altura y de su ubicación distante del mar y de los grandes ríos, condiciones que mantenían aislada a la ciudad capital del Nuevo Reino. Durante el siglo XIX, marcado por las guerras y la pobreza de las arcas públicas, no se dio impulso a la infraestructura de transporte y se mantuvo la distancia relativa entre la capital y el resto del país. Al comienzo del siglo XX se registró un avance significativo, y ya para 1940 existía un sistema multimodal de transporte (férreo, fluvial, cable aéreo y carreteras incipientes) que estaba permitiendo la formación de un "mercado nacional", el cual por supuesto incluía a Bogotá.
Sin embargo, en la década de los 50 se tomó la decisión de que Colombia sólo utilizaría carreteras y deliberadamente se desmontaron los demás modos de transporte, lo que ayudó a mantener el aislamiento de grandes zonas y el riesgo para los pasajeros y la carga, que no tendrían alternativas para transportarse: como habría de verse en las décadas siguientes, las carreteras sufrieron todo tipo de bloqueos, unas veces por falta de pavimentación o de mantenimiento, otras veces por los derrumbes, y otras por las tomas frecuentes de los ejércitos en guerra.
La Bogotá con alas
En estas circunstancias, el desarrollo de la aviación significó una oportunidad inmejorable para Bogotá. La decisión de construir un aeropuerto que reemplazara las viejas instalaciones de "Techo" resultó ser estratégica en tanto resolvió un problema de movilidad y abrió una gama de posibilidades de modernización y desarrollo de la ciudad y del departamento, y aún de gobernabilidad nacional. Muchas de estas ventajas perduran hasta el día de hoy.
En el transcurso de cincuenta años pasamos de tener un edificio y una pista, a disponer de un conjunto de equipamientos, infraestructuras e instalaciones que definen uno de los sectores de actividad económica más dinámicos de la ciudad y la región: El Dorado es el primer aeropuerto de Colombia en cuanto a volumen de carga -aproximadamente 500.000 toneladas anuales, y el quinto en pasajeros en América del Sur -los ya citados 13,6 millones de pasajeros por año, cifra informada por el propio Ministro de Transporte, quien además admitió que esta era la estimación esperada ¡para el año 2015!.
El Dorado ha sido esencial para el desarrollo de la ciudad. De un lado, las exportaciones de la región han venido aumentando, en particular, las flores, que generan cerca de cien mil empleos y un monto de divisas significativo (aproximadamente mil millones de dólares). De otro lado, los millones de pasajeros por año representan una demanda enorme de servicios empresariales, financieros, comerciales, de gobierno, de educación, de salud y de turismo – entre otros- que Bogotá provee al resto de Colombia y a los países vecinos.
En síntesis, la relación entre el aeropuerto, la ciudad y la región ha significado para uno y otras enormes oportunidades de desarrollo, generación de empleo, encadenamientos y riqueza en general, como bien lo expresa el hecho de que los ingresos que produce El Dorado representan más de la mitad del total que recibe la Aeronáutica y son suficientes para mantener buena parte de los aeropuertos del país, excepto el propio El Dorado, cuyas infraestructuras se fueron copando sin que los recursos que él genera en la ciudad le sean revertidos.
La construcción sistemática del desorden
A medida que el nuevo aeropuerto estimulaba el crecimiento de la ciudad, y este el del aeropuerto, se produjo el acercamiento físico entre el uno y la otra, no exento de conflictos que no fueron atendidos entonces ni están siendo atendidos ahora. Como suele ocurrir entre nosotros, los problemas aparecen "de repente" y nadie vio que en la vecindad de El Dorado se estaban construyendo barrios, mezclados con edificaciones industriales o comerciales y con instalaciones para el manejo de la carga y la logística. Como era de esperarse, surgieron los problemas asociados con el ruido y también las soluciones "creativas", como la insonorización -vidrios gruesos en las ventanas de miles de edificaciones- que consumió ingentes recursos y por supuesto con muy poca efectividad.
Entre tanto, las necesidades del propio desarrollo aeroportuario obligaron a construir una nueva pista, la cual se hizo sin entender el contexto ni proponer soluciones para los problemas, que obviamente aumentaron conforme aumentó el tráfico aéreo. Y por no entender estas realidades, se cometieron errores como otorgar una concesión para construir y atender una pista que solo puede usarse en horarios restringidos.
Al ruido y al desorden urbanístico se sumó la congestión. No podía esperarse menos pues en ningún momento se pensó en la necesidad de ampliar y diversificar las vías de acceso, de disponer parqueaderos suficientes, o de diferenciar los flujos de salida y llegada de pasajeros, en fin, de integrar con relativa armonía, no exageremos, con orden, la operación exitosa del aeropuerto.
Más aún, decisiones como la construcción de la Calle 26 permitieron que entre 1970 y 1990 las necesidades de movilidad inducidas por el aeropuerto fueran resueltas parcialmente por la ciudad, pero no se tuvo en cuenta que estas vías debían atender no sólo el aumento de pasajeros, carga y personal del aeropuerto sino también los flujos crecientes de residentes en toda el área circunvecina.
¿Quiénes son los responsables?
Las responsabilidades son múltiples. La primera, de la entidad a cargo del aeropuerto que, si pensara estratégicamente, debería haber reservado los suelos en los alrededores para futuras expansiones, para tener una operación más segura, y para evitar el conflicto sobre las áreas residenciales.
En segundo lugar, del gobierno de la ciudad, porque no ha actuado en defensa del interés general ni ha promovido la mejor articulación del aeropuerto con la estructura urbana ni con las localidades colindantes. También de los gobiernos de los municipios del área de influencia, que simplemente han ignorado la existencia del aeropuerto y sus impactos.
En tercer lugar, de los dueños de la tierra y de los urbanizadores, que no han sido consecuentes con el gran valor económico del sector ni han contribuido a la calidad del mismo. La evidencia más dramática de este comportamiento equivocado es la fuerte presión urbanizadora sobre la zona de los humedales, de los cuales depende la viabilidad de la navegación, puesto que ellos son el cono de aproximación de las aeronaves.
En cuarto lugar, de quienes creyeron tomar una buena decisión cuando se fueron a vivir cerca del Aeropuerto, porque es evidente que la poca distancia al centro de la ciudad no se compensa con los problemas de ruido, congestión y desorden urbano, particularmente en las localidades de Engativá y Fontibón, y crecientemente en Mosquera, Funza, Madrid, Cota y Tenjo, tan afectados hoy como la propia Bogotá.
Por último, de los agentes económicos del sector del transporte aéreo, a quienes no parece interesarles el futuro, peor aún, el presente, de precariedad y obsolescencia tecnológica. Porque, nadie lo discute, aun en malas condiciones el aeropuerto es un buen negocio, pero lo ideal sería justamente que se transformara en una buena Empresa.
Una oportunidad desaprovechada
El artículo 1º de la Constitución de 1991 declaró que "Colombia es una República unitaria, con descentralización y autonomía de sus entidades territoriales". El artículo 288 dispuso la expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y el artículo 322 ordenó adoptar un Estatuto Orgánico para el Distrito Capital de Bogotá.
En virtud del artículo primero era de esperar que la Nación, en vez de sus decisiones inconsultas, entrara a dialogar con Bogotá para que un proyecto tan importante como el rediseño del aeropuerto fuera adoptado conjuntamente entre las dos instancias. Por su parte la LOOT debía aclarar la distribución de competencias y recursos para evitar la colisión e intromisión centralista en decisiones de los territorios. Y el Estatuto Orgánico debía garantizar la autonomía de la Capital y ordenar las relaciones entre los poderes, el marco para la planeación y el manejo fiscal, entre otros temas.
Pero el Artículo 1 de la Carta no sólo no ha sido desarrollado, sino que la Nación ha venido asumiendo más y más decisiones y recursos de los departamentos y los municipios – como Fabio Velásquez y yo misma lo hemos mostrado en Razón Pública-. La LOOT fue objeto de 18 proyectos fracasados en el Congreso y en su defecto acabó por adoptarse un simple código de construcciones – bastante malo (Ley 388 de 1997)-. El Estatuto Orgánico de Bogotá tuvo mejor suerte, y aunque no fue expedido por el Congreso sino por el Ejecutivo (Decreto Ley 1421 de 1993), le dio espacio administrativo y fiscal a la ciudad para reglamentar su desarrollo urbano.
En virtud de la LOT y del Estatuto, Bogotá pudo adoptar su propio Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en 2000 y revisarlo en 2003, básicamente para incluir el enfoque regional y ordenar el sistema de gestión de suelo. En esta versión del POT se preveía una "Operación Estratégica en el Aeropuerto El Dorado" que habría permitido poner en marcha el reordenamiento y la revitalización de los alrededores del predio y gestionar debidamente su área de influencia dentro de Bogotá y entre los municipios circunvecinos.
La propuesta, denominada "Ciudad-Aeropuerto", buscaba articular el aeropuerto y su entorno para generar un máximo de riqueza y para mitigar los problemas previsibles alrededor de estas grandes construcciones. Se proponía establecer un mosaico de usos del suelo y sistemas funcionales de servicios públicos y de movilidad para la buena relación entre el aeropuerto, la ciudad, los municipios aledaños y el Departamento de Cundinamarca, con atención a las restricciones ambientales y con anticipación de las necesidades futuras.
En cuanto a la integración con las economías urbana y regional, Ciudad-Aeropuerto proponía entender el aeropuerto como: (1) Un conjunto de "hubs" de carga, de pasajeros, de mantenimiento de aeronaves y de entrenamiento en aeronavegación; (2) Una herramienta para estimular el desarrollo de actividades empresariales en su área de influencia, y (3) Un foco para impulsar los servicios asociados con las demandas de los pasajeros y otros usuarios del aeropuerto.
Ciudad-Aeropuerto era una propuesta ambiciosa pero bien estructurada de ordenamiento económico y urbanístico a escala subregional, que intentaba aprovechar las muchas ventajas que el principal aeropuerto de Colombia podía representar para la movilidad presente y futura en la Región Capital y para que la Nación, en su calidad de dueña del predio y administradora de este servicio estratégico, derivara todos los beneficios que habría podido obtener.
Errar es cuestión de método
Pero las decisiones en un Estado clientelista no se toman con fundamento en la razón ni en el beneficio colectivo. En efecto: a pesar de las advertencias, observaciones y propuestas para corregir a tiempo y rediseñar el proyecto de modernización de El Dorado, durante la última década se ha producido una cadena de seis errores que hoy ponen en riesgo la competitividad del aeropuerto- es decir, la de la ciudad y la de la región entera-: una competitividad que tanto ha costado construir y que hoy tiene clasificada a Bogotá como la sexta entre las cincuenta principales ciudades latinoamericanas.
Primer error: no mirar al entorno
El primer error fue adoptar como lineamiento general el llamado "Plan Maestro" (PM) cuando éste en realidad era apenas una propuesta de distribución de equipamientos y amoblamientos dentro del predio del aeropuerto, sin referencia alguna al entorno y sin resolver su articulación con los sistemas generales de servicios públicos, movilidad, espacio público y demás, ni considerar los impactos del crecimiento de pasajeros y carga para las áreas de influencia de El Dorado.
El equipo que formuló el PM desconoció las nuevas normas de ordenamiento territorial establecidas en la Ley 388 de 1997 y, en consecuencia, las directrices o condiciones definidas en el POT de Bogotá. La mal llamada "modernización del aeropuerto" se planeó a la vieja usanza: el dueño del predio actuó como soberano, considerando ilimitados sus derechos, restringiendo su obligación al interior del predio, ignorando las cargas que impone a la ciudad y agallando todos los beneficios para el dueño y su operador, léanse la Nación y el Concesionario.
El "dueño" sólo se preocupó de sus propios intereses y el resultado -para entendernos bien- es comparable al de la construcción de un centro comercial en la autopista norte que saturó la capacidad de la vía y generó un impacto de grandes proporciones sobre la movilidad, la productividad y el bienestar de una zona muy extensa – aunque después sus constructores anunciaron que "le regalarían" un puente a la ciudad cuando en efecto sólo estaban empezando a ponerse al día con sus obligaciones.
Además los autores del PM ignoraron los POT de los municipios del área de influencia y estas omisiones podrían ser muy costosas, puesto que es en esos municipios se están presentando los problemas de localización de vivienda y otras construcciones en los suelos del cono de aproximación del aeropuerto, al occidente del mismo, lo que de no detenerse llevaría a encerrar tan crucial infraestructura entre zonas intensamente urbanizadas.
Segundo error: no mirar al futuro
No menos grave es que el PM fuera formulado sobre la base de proyecciones pesimistas: la información básica se recogió en 1999, justo en medio de la crisis económica, y apenas se empelaron proyecciones inerciales sobre el comportamiento de pasajeros o de carga. El PM era apenas una estimación de tendencia, sin ningún esfuerzo de gestión adicional para aprovechar las oportunidades que brinda el aeropuerto. Y en cualquier caso, es obvio que para un proyecto de tal magnitud no se formula un solo escenario tendencial sino un conjunto de escenarios: deseable, probable, posible, en los que se pone de manifiesto si existe o no gestión estratégica y en qué sentido.
Tercer error: no mirar al presente
El PM ignoró la transformación que ya venía ocurriendo en Bogotá que estaba por mostrar sus resultados más visibles justo para la época. En estos términos, el PM desconoció las dinámicas social, cultural, política y económica que venía presentando la ciudad a raíz del Estatuto Orgánico y de las reformas a que este dio lugar. También desconoció los convenios y acuerdos celebrados entre los gobiernos de Bogotá y Cundinamarca, y entre éstos y el sector privado, que permitieron definir y formular, desde el año 2001 hasta el presente, una propuesta de trabajo conjunto entre la Capital, el Departamento y los Municipios, encaminada a estimular las dinámicas urbanas y regionales, y acompañada de metas precisas de crecimiento de la economía y las exportaciones, en virtud de las cuales se habrían podido, cuando menos, formular escenarios adicionales para fundamentar las decisiones e intervenciones del llamado Plan Maestro.
Cuarto error: no entender la ciudad-aeropuerto
Hoy en el mundo los aeropuertos no son solamente una infraestructura para que entren y salgan aviones sino una fuente estratégica de empleos, una zona de actividad empresarial y un centro vital de distribución y logística. Este concepto de "ciudad-aeropuerto"[2] se basa en aprovechar las oportunidades que surgen de un terminal aéreo como polo de desarrollo y de su influencia en el territorio, mediante estrategias comerciales, empresariales y de planificación.
Como resultado de este enfoque, las fortalezas de los aeropuertos se consolidan y las oportunidades y la competitividad del territorio se afianzan. Consecuentemente se crean nuevas actividades económicas, de escala regional, nacional y global; se impulsan desarrollos inmobiliarios renovados y de alta calidad, en el entorno del aeropuerto, y la propia actividad aeroportuaria se moderniza y revitaliza, para aprovechar al máximo su potencial, todo lo cual permite que sus administradores dispongan de fuentes de ingresos adicionales y distintas de las solas tarifas aeroportuarias.
Pero para realizar este tipo de planteamiento es necesario, entre otras, contar con el concurso de autoridades de distinto nivel, de entidades públicas y privadas y de agentes económicos regionales, nacionales e internacionales, que trabajen bajo un objetivo común y de modo coordinado. Es decir, se requiere más que imponer una decisión por ser el dueño del predio.
Siendo el proyecto del aeropuerto El Dorado el más importante del país en este comienzo del siglo XXI, es difícil entender que se esté desperdiciando la oportunidad para hacerlo a la usanza de los nuevos tiempos. La persistencia en una visión obsoleta y reducida del mismo, como apenas una infraestructura, será la razón para perderlo si nos descuidamos, y el debate puntual sobre la demolición del actual Terminal, es distractora pues pone el acento en lo cosmético mientras se ignoran los temas estructurales y estratégicos del aeropuerto.
Quinto error: la concesión
Desde cuando el PM fue adoptado en 2001, los representantes del Gobierno Distrital señalaron la inconveniencia del proyecto y formularon recomendaciones para mejorarlo, no sólo en cuanto a los ingresos que él podría generarle a la Nación sino además para la aeronavegación y el bienestar de la ciudad y la región. Con este propósito se llevaron a cabo numerosas reuniones, seminarios con expertos e interesados, presentaciones y debates con los gremios y sesiones de trabajo con los "técnicos" del nivel central. Pero nada de esto hizo mudar el rumbo de la Nación, que siempre adujo la urgencia de empezar las obras y la premura de entregarles en concesión.
Aunque eran evidentes los problemas que se presentarían al momento de tratar de ejecutar el PM, éste se tomó como base para la licitación y para luego adjudicar la concesión, sabiendo de antemano que una vez firmado el contrato, todo lo demás serían discusiones legales.
Tal cual. A falta de un proceso transparente, efectivo, asertivo y serio, la concesión fue adjudicada mediante una licitación que -con toda su parafernalia – no pasó de ser un simulacro de lo que pudo ser la mejor operación aeroportuaria del subcontinente, pues siendo tan importantes la ciudad y su aeropuerto, sólo compitieron tres firmas, ninguna internacional de primera línea.
Cualquier modificación que hubiera sido necesaria y que se hubiera adoptado en ese tiempo habría evitado las demoras de la ejecución que siempre son más costosas, pues cada día que la ciudad y la región pasan sin un aeropuerto de calidad mundial es un día de muy cuantiosas pérdidas económicas.
Sexto error: la gestión
El sexto error se está cometiendo ahora, cuando el tema del aeropuerto – como el del Río Bogotá, el de los Cerros ambientales y tantos otros – se está debatiendo en los tribunales y los despachos de los abogados en vez de hacerlo a la luz del día y de los grandes intereses públicos que están en juego. Peor aún, ahora los asuntos están en manos del concesionario que, por causa de la confusión que permea todo en el país, parece no sólo ser el operador de la infraestructura sino el decisor sobre el sector, las actividades y hasta las intervenciones urbanas.
Los costos y los peligros
Mientras los abogados discuten sobre el futuro del aeropuerto, el futuro de la ciudad y la región se aplaza, las oportunidades se dilapidan y las ventajas se pierden. Los pasajeros y la carga sufren los problemas. Eso sí, la concesión se paga religiosamente.
No se necesita gran imaginación para saber qué nos espera: basta mirar las experiencias de los aeropuertos de Ciudad de México, Quito y Medellín, que fueron sitiados por la ocupación irracional de sus entornos y perdieron sus posibilidades de ampliación y sobre todo, las condiciones de seguridad para la aeronavegación.
La "modernización" insuficiente y defectuosa de El Dorado significa que más temprano que tarde parte de la carga y de los pasajeros tendrán que ser atendidos desde aeropuertos "alternos" y más distantes de la Capital. Aunque conviene contar con alternativas como el aeropuerto de Flandes, su oportunidad no puede depender de que EL Dorado deje de ser competitivo, sino de que la dinámica regional se intensifique hasta al punto de generar más exportaciones de las que puede manejar aquel aeropuerto.
Y ahora, ¿quién podrá defendernos?
A estas alturas urge una gestión coordinada, como manda la Constitución, entre las entidades involucradas. En particular, la unificación de criterios entre Bogotá y los municipios del área de influencia bajo los lineamientos del "Macroproyecto Urbano Regional del Aeropuerto" (MURA) que lidera el Gobernador de Cundinamarca (y que él denomina "Aerópolis"), podría hacer entrar en razón a la Nación. Al fin y al cabo, lo argumentos más contundentes están en manos de las entidades territoriales a quienes se les está feriando su futuro: la sostenibilidad ambiental, la seguridad humana, la movilidad, el desarrollo urbano, la productividad y la competitividad.
También será necesario que se manifieste la ciudadanía. Para ello, la discusión y el debate informado podrían contribuir a la defensa de un componente esencial del desarrollo urbano y regional. Y es probable que los gremios y empresarios tengan interés en participar, del lado de la ciudad y la región, en este debate.
Sin embargo, dadas las circunstancias, es difícil no pensar en que queda poco por hacer. La inercia de las decisiones ya tomadas, la lentitud de los laudos y sentencias, los apetitos desbordados del mercado inmobiliario, son entre otras razones para creer que la suerte esta jugada. Espero estar equivocada. De lo contrario, ahí estaré para reiterar: ¡se los dije!
*Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.
Notas de pie de página
[1] El Tiempo, Noviembre 15 de 2009, "Domingo a Domingo", p. 8
[2] Güller Güller Architecture Urbanism / Investigación para la European Airports Regions Conference ARC. Del aeropuerto a la ciudad aeropuerto. Editorial Gustavo Gilli S.A. Barcelona, 2002.
