Bogotá: un Metro sin visión en vez de una visión de la ciudad - Razón Pública
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Bogotá: un Metro sin visión en vez de una visión de la ciudad

Escrito por Carmenza Saldías
carmenza Saldas

carmenza SaldasHay promesas que no pueden cumplirse. Una de ellas es el Metro de Bogotá, que no resolvería sino que agravaría el desafío de la movilidad y que además implicaría graves trastornos para la ciudad.

Carmenza Saldías Barreneche *

El metro bogotano, medida de incompetencia  

Después de la Constitución de 1991 se inició una nueva época para Bogotá. De ella hablan, aunque los problemas todavía abundan, los logros y mejoras relativas en el aparato distrital, en la cobertura y calidad de los servicios públicos y sociales, en la productividad de su economía y, en particular, en el comportamiento de sus ciudadanos: en el pago de impuestos, en el cumplimiento de reglas para la convivencia, en el respeto a la vida. La disminución de la tasa de homicidios, de cerca de 80 por 100 mil habitantes en 1994 a menos de 20 por 100 mil en la actualidad, da cuenta de un proceso que se caracteriza por la recuperación de la confianza y el compromiso del gobierno y la ciudadanía y, parcialmente, del sector privado, con la construcción de un proyecto de ciudad -y de región- democrática, incluyente y productiva.

En buena medida, tales resultados han sido posibles gracias al manejo de una relativa autonomía, fundamentada en su solvencia financiera y su fortalecida capacidad administrativa, obtenidas con la expedición y aplicación del Estatuto Orgánico (Decreto Ley 1421 de 1993), que permitió avanzar en la definición de los planes y políticas de mediano y largo plazo, es decir, de su visión y sus objetivos como sociedad. Ese logro no es poca cosa para una población que, al través de la urbanización, había diluido su sentido de pertenencia y difundido el desarraigo como sentimiento compartido.

Un hueco y otro hueco

Pero la construcción continua y sostenida, capaz de perfeccionarse pero evidentemente más satisfactoria para cada vez mayor número de habitantes, se ha interrumpido y, en algunos aspectos, ha echado reversa, por cuenta de la insistencia del Alcalde de Bogotá de construir una línea de Metro. Y la reversa más costosa es que hemos dejado de pensar en la ciudad como objetivo compartido para pensar en el Metro como objetivo casi único de la ciudad. En otras palabras, dejamos de pensar e idear una ciudad en movimiento y dinámica en todas sus dimensiones, para enfocar los esfuerzos en construir un hueco físico de algunos kilómetros de largo, y un hueco fiscal de insospechadas magnitudes no sólo para la ciudad sino también para la nación, a cambio de ver rodar un tren, tal vez, dentro de una década.

Y no se trata de negar que la movilidad sea un factor crucial de la competitividad. Prueba de ello es que, en el caso de Bogotá, este factor resulta, desde hace años, mal evaluado en los rankings de competitividad internacional. Por cuenta de su ineficiencia, la ciudad no queda en un mejor lugar en tales comparaciones. Peor aún, las dinámicas sectoriales y territoriales son menos fértiles de lo que podrían ser.

Pero hay algo más: se trata de que el Metro no es, ni en el corto ni en el mediano plazo, una solución para los problemas de movilidad, de un lado, porque estos tienen muchas causas de diverso carácter y, de otro, porque una línea de Metro, que será lo que tendrá la ciudad por muchos años, representa una intervención que apenas impacta una porción mínima de los viajes diarios y a un costo excesivo, que, por alto que sea, lo puede ser todavía más, considerando los problemas de la contratación de obras públicas y de la ejecución usual de las mismas.

Inmediatismo, simplismo y hueco

La movilidad es un asunto complejo, pero su mayor problema es que no se aborda de manera integral ni estructural por parte del gobierno ni de los medios. Cuando los candidatos en campaña prometen, o cuando el gobierno de la ciudad (también a veces el nacional), anuncia una decisión o un proyecto, suelen mencionar una obra de infraestructura, tal como pasa con el Metro. Y cuando los medios se ocupan de estos asuntos, es porque la noticia se refiere a una vía intransitable, a los buses y la guerra del centavo, a las incontrolables motos, a los conductores que violan las señales de tránsito. Al cabo, sólo a los síntomas de un gran problema.

Una razón puede ser que la complejidad de la movilidad es un asunto difícil de entender y más todavía de resolver. En parte, porque toda solución integral requiere tiempo para desarrollarse y, en parte, porque implica tomar decisiones estructurales y no sólo coyunturales o puntuales, condiciones que suelen ir en contravía de las aspiraciones del gobernante de turno, que por lo general sólo quiere hacer algo que se vea rápido durante su período, sin mayor interés en las implicaciones posteriores de sus decisiones. Y si priman el inmediatismo y el simplismo, las soluciones son tapar un hueco o hacer otra obra, sistema que se ha utilizado tantas veces cuantas se ha querido manejar política o mediáticamente el tema, sin que los resultados sean suficientes.

Así las cosas, sería necesario modificar el enfoque y enfrentar el problema como sistema:

  • No se trata de cambiar el nombre a una entidad o de reestructurar otra, sino de establecer una autoridad, dotada de instrumentos y mecanismos eficaces de regulación, coordinación, control y sanción.
  • No se trata tampoco de multar más a los conductores que violen las reglas, sino de insistir en la cultura ciudadana hasta lograr que la sociedad asimile y haga propio el valor de la norma para la protección de la vida y los bienes, como parte del instinto de supervivencia.
  • No se trata de tapar un hueco, sino de tener un sistema de mantenimiento de la malla vial, como el recientemente establecido (que ojalá funcione, aunque ya comienzan a manifestarse los problemas de ejecución de los contratos).
  • No se trata de escoger entre los modos y medios, sino de planear con rigor para entender cuándo y cómo se puede construir, y de disponer de los recursos para que las inversiones se realicen de manera continua y sostenida.
  • No se trata de pintar los buses de un color bonito y de uniformar a los conductores, sino de establecer un sistema empresarial de prestación de un servicio para atender un mercado que mueve millones de pasajeros y dinero en grandes cantidades.

Si bien el gobierno de la ciudad anunció que habría un Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), no se ven los hechos que así lo indiquen, ni en las menciones del Alcalde, ni en las decisiones de la Secretaria de Movilidad, ni en las inversiones del IDU, ni en las actuaciones de Transmilenio, menos aún en la coordinación de todos estos frentes y de otros, como el proyecto del Metro. Lo único que se ha visto son unos tímidos intentos de ordenar el tráfico de la Carrera Séptima, lo que, por supuesto, requiere más que portaestandartes casi invisibles, sin actitud ni recursos para hacer cumplir las reglas por parte de usuarios y conductores del transporte público colectivo. De esa manera, el gobierno distrital se ha convertido en un rey de burlas. Aunque, sin duda, se puede abonar en su favor el propósito de generar empleo, puede decirse que sus buenas intenciones fueron apenas un fracaso estruendoso.

Malla vial, Transmilenio y Metro

Otro problema de grandes implicaciones para la movilidad tiene que ver con la trama misma de la ciudad que, excepto en el centro y en algunos sectores dispersos, se caracteriza por su discontinuidad e irregularidad. Son muchas las calles de Bogotá que no llegan a ningún lado, demasiadas las conexiones no resueltas, muchos los anchos de vía y sus materiales… Son características de la infraestructura que, por definición, afectan la fluidez de los movimientos y desplazamientos, cualquiera sea el modo o el medio, por la mayoría de las vías. Ello obliga a usar apenas las que están en mejores condiciones relativas, lo que inevitablemente lleva a la congestión y saturación progresivas.

Pero, por lo general, este problema se ignora, porque es menos rentable política y mediáticamente atender, completar y mejorar la malla construida, por donde se podría desplazar la mayoría de los ciudadanos, que construir obras nuevas y cada vez más grandes. Ahora bien, cuando de hacerlas se trata, la solución es sencilla: se usa el dinero público para comprar el suelo necesario que permita cumplir con las especificaciones técnicas, a veces con costos tan altos que pueden poner en jaque la realización misma de la obra.

A la malla básica casi no se le presta atención, entre otras razones, porque, cuando se encontró una fuente para atenderla -la sobretasa a la gasolina-, se asignó a otros rubros: primero al Metro y luego al Transmilenio. Esto expresa un comportamiento típico del país: cuando se inicia algo se deja acabar y se empieza otra cosa, que, de igual modo, queda inconclusa y prontamente superada. Así pasó con los ríos al comienzo del siglo XX, después con el tren en los años 50, con las vías en general en la segunda mitad del siglo pasado y ahora está ocurriendo con Transmilenio, apenas 10 años después de establecido. Y ni para qué hablar del Aeropuerto.

Porque, en aras de discusión, aceptemos que el Transmilenio, sin ser la panacea que se ha querido vender, tiene en su concepto, en su software más que en el hardware asociado, avances relevantes, además de algunas equivocaciones igualmente ejemplares. Sin embargo, por la manera en que se financian este tipo de obras -siempre a la espera de recursos del gobierno nacional y de alguna porción del escaso dinero disponible de las propias fuentes de la ciudad, que se invierten sin generar retorno fiscal alguno-, está visto que apenas se han hecho dos de las seis fases, peor, sólo seis de las más de quince rutas que estructurarían este componente del sistema de transporte masivo. Al ritmo de la inversión actual, nos tomaría hasta el año 2030 tenerlo completo, algo desde ya imposible de realizar, considerando que los pocos recursos disponibles para la nueva infraestructura no serán ya para Transmilenio sino para el Metro.

Es difícil entender por qué el debate político se da entre Transmilenio y Metro, en vez de darse entre propuestas razonables de ejecución del Transmilenio en menor tiempo del previsto y, en consecuencia, entre fuentes para financiarlo de manera sostenida y sin poner en riesgo la salud fiscal de la ciudad. Pero más incomprensible resulta que, con el ejemplo a la mano, no se haya avanzado rápidamente hacia la transferencia de la tecnología Transmilenio al sistema de transporte colectivo, lo que sería posible a muy bajos costos y con resultados que podrían ser altamente benéficos para todos.

Un Metro mal trazado y ruinoso para el fisco

Resulta poco creíble que con una malla vial incompleta y mal mantenida, con un Transmilenio apenas iniciado y ya saturado y desacreditado, y sin autoridad ni enfoque sistémico, el problema de la movilidad se vaya a resolver por hacer una línea de Metro. Es difícil aceptar que una obra aislada, a la manera de botón de muestra, que apenas significará un porcentaje mínimo de los viajes de la ciudad, será la solución que amerita poner en ese hueco físico y fiscal, los escasos recursos disponibles para la movilidad y, por ende, para la productividad y la calidad de vida que dependen de ella.

Desde el punto de vista de la ciudad física, surgen dudas sobre la seriedad con que se están tomando las decisiones. Una, sobre el trazado de la línea, en cuyo diseño se invierten miles de millones de pesos, sin más razón que la inexistencia de una voluntad real, peor aún, de los recursos necesarios para concretar esa "promesa". Otra duda es sobre la conveniencia de seguir concentrando toda la infraestructura en sólo dos sectores de la ciudad -el centro y el nororiente-, por lo demás, los mejor atendidos, pero no los de mayor densidad ni donde vive la mayor parte de la población de la ciudad. Desde el Plan Maestro de Movilidad de JICA (la agencia de cooperación del gobierno japonés)   se señalaba la importancia de conectar el sistema de movilidad por el occidente, al punto que una ruta por la Avenida 68 o la Boyacá aparecía como prioritaria, lo que aparentemente también concluyó alguno de los estudios de soporte para el Metro.

Desde el punto de vista fiscal la preocupación es aún mayor. Cuando se oye a las altas autoridades nacionales informar que el Metro recibirá a perpetuidad un monto significativo de recursos a partir del 2017, sorprende la manera irresponsable como se dispone del futuro. Al conocer los montos de endeudamiento autorizados por el COMPES para la nación y la ciudad, es inevitable preguntarse si estaremos ante una nueva crisis fiscal que, como en caso del Metro de Medellín, acabó con las finanzas de esa ciudad y del país, que todavía arrastra deudas de tan desproporcionada e inoportuna aventura.

En relación con las finanzas de la ciudad, existe una preocupación adicional. Como sabemos, los problemas por resolver son numerosos, entre otros, el déficit de vivienda o el desempleo. Para abordarlos, es crucial que Bogotá pueda invertir en infraestructura, mejor, en lo que los economistas denominan Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF), en montos suficientes y de manera sostenida durante un largo período. De hacerlo, se estimulará la capacidad del aparato productivo y, ocurrirá un crecimiento que deberá generar nuevas rentas públicas que, a su vez, seguirán alimentando la inversión económicamente productiva. Pero, lamentablemente, esta variable, FBKF, ya está, de por sí, bastante limitada en el caso del presupuesto para el gobierno de la ciudad, lo que permite prever que, en el evento de que se construyera el Metro, los recursos para atender las demás inversiones estarían en riesgo severo. Es decir, que al final del camino la ciudad a lo mejor tendría un Metro pero habría perdido la eficiencia económica derivada del sistema de movilidad, inmóvil para entonces, y la solidez fiscal que le han permitido avanzar en la atención de los déficits en los servicios públicos y sociales, y en el cumplimiento de los objetivos de una sociedad democrática e incluyente.

Una canasta, todos los huevos

Durante los últimos quince años se ha discutido insistentemente sobre la movilidad y los medios para hacerla más eficiente. Y, salvo los estudios contratados por quienes se interesan en el Metro, los análisis indican que, siendo necesario, todavía no es oportuno ni conveniente poner todos los huevos en este hueco, digo, en esta canasta fiscal, por varias razones:

  • En primer lugar, porque sería poner en riesgo todos los demás componentes del sistema de movilidad. No hay dinero para hacer todo al tiempo, ni en las arcas de la Nación ni en las de Bogotá.
  • En segundo lugar, porque lo razonable es insistir en complementar la malla vial de la ciudad, en general, y la red de Transmilenio, en particular. La razón es contundente: por estas vías ocurren la mayor parte de los viajes y es en su fluidez donde reside la viabilidad de una movilidad de calidad que contribuya a la productividad de la ciudad y de su entorno regional.
  • En tercer lugar, porque cuando se inicie el Metro será necesario contar con el diseño del sistema entero y entonces, se iniciará una tarea de construcción del mismo que costará miles de millones de dólares y décadas de trabajo sistemático y efectivo. Si para esa época la ciudad ha logrado llegar a niveles de productividad suficiente, es probable que de allí surjan los recursos para hacer esta tarea, que sin duda será un reto a lo largo de todo el siglo XXI. Pero antes es preciso terminar los componentes que en el siglo XX no lograron su pleno desarrollo. Hacerlo al revés pondría en riesgo todo el sistema.

Finalmente, la autonomía de la ciudad y el anhelo legítimo de la ciudadanía de tener una mejor ciudad no pueden arriesgarse por cumplir una promesa de campaña del Alcalde y atender el deseo del Presidente de no quedar mal con la capital. El realismo fiscal se debe imponer y la responsabilidad tiene que predominar sobre la vanidad y el  personalismo.

No es posible hipotecar el futuro de la ciudad y del país por los aplausos inmediatos de las barras -sobre todo, las barras de los contratistas-. Sería mejor que nos dieran una solución a la medida de las posibilidades de la ciudad y no un Metro de ilusiones que se diluirán sin remedio.

*Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

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