El desarrollo, la equidad y el bienestar dependen en gran medida de un adecuado ordenamiento territorial. Pero Colombia no lo ha hecho – y no parece muy interesada en hacerlo-.
Carmenza Saldías*
La importancia del ordenamiento territorial
Los candidatos presidenciales han hablado por supuesto de numerosos problemas regionales o locales y han aludido de maneras más o menos directas o tangenciales a problemas y procesos como la descentralización, los programas de vivienda, la distribución de regalías o los impuestos sobre la tierra.
Incluso podría decirse que sus programas respectivos de alguna manera implican un cierto modelo implícito de organización del territorio colombiano, en tanto algunos acentúan el papel del mercado y los intereses privados (Duque, Vargas) al paso que otros subrayan el papel del Estado y el interés público (Petro, Fajardo, De la Calle).
Pero en esta campaña ha faltado una mirada o una propuesta comprensiva y explícita sobre el ordenamiento territorial (OT) en sí mismo, que en efecto viene a ser una condición necesaria y decisiva para el crecimiento económico y el bienestar social porque él implica:
- Definir una estrategia de ocupación y uso del suelo;
- Regular la urbanización;
- Controlar las condiciones de localización, y
- Distribuir las cargas y beneficios que resultan de las decisiones urbanísticas y urbano-rurales, de modo que se garanticen la sustentabilidad y equilibrio del sistema territorial a mediano y largo plazo.
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Así que el marco constitucional nunca ha sido desarrollado.
El OT es entonces un concepto moderno y cada vez más importante en geopolítica, economía y urbanística. Puede referirse a la decisión de dónde construir casas, pero va bastante más allá de esto, y es complejo por la variedad de aspectos de la realidad que afecta y de escalas que se deben considerar en su diseño.
Esta variedad de dimensiones explica en parte los múltiples conflictos relativos al OT, entre los cuales se destacan los conflictos entre intereses privados e intereses públicos. De aquí que el tema del OT sea crucial para la construcción de ciudadanía y para el desarrollo productivo, equitativo y sostenible de Colombia.
Lo privado y lo público
 Elecciones 2018. Foto: Registraduría Nacional del Estado Civil |
El concepto de ordenamiento territorial habría surgido ya cuando la especie humana comenzó a ser sedentaria y a crear ciudades, lo cual hizo necesario que a los suelos se les comenzaran a asignar usos específicos. Estas definiciones sobre usos a su vez implicaron cambios en el valor de los predios y por tanto despertaran nuevas expectativas para sus poseedores –individuales o colectivos–.
A lo largo de los siglos se habría ido ampliado la escala del OT, para incluir sucesivamente
- El predio individual y su uso específico;
- La división entre áreas urbanas y rurales, así como la distribución de sus muy variados usos;
- La región, definida según distintos criterios –ambientales, étnicos, económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos, religiosos, etc.–, y
- La nación, cuyo papel y poder en el mundo varían con su tamaño, ubicación, accesibilidad y dotación.
Pero cualesquiera sea la escala en que opera el OT, persiste la verdad de que la asignación del uso -y, por tanto, el cambio en el valor del suelo- es una competencia del Estado.
Así que la gestión del Estado es la que agrega valor, otorga legitimidad y, en algún sentido, obliga éticamente a que este participe de las rentas que crea. No hacerlo implicaría el enriquecimiento indebido de algunos, que no es tolerable en una sociedad democrática.
Los centenares o miles de instrumentos de planificación que han formulado hasta hoy las entidades territoriales no son más que declaraciones de buenas intenciones.
Esta aclaración no siempre se comprende y por eso, según los intereses que primen en la sociedad, se adoptan muy distintos estilos de gobierno y gestión del suelo, con implicaciones también muy distintas para las ciudadanías y los territorios. En principio, sin embargo, podrían distinguirse dos grandes tipos de sociedades:
- Aquellas que ordenan su territorio en escala micro, donde deciden los actores privados y por tanto en beneficio de construcciones privadas y ganancias privadas, y
- Aquellas que ordenan su territorio en escala “macro” o en escala “meso”, de modo que quien decide es el Estado, el énfasis recae sobre lo público y se favorece el bienestar general.
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Por eso el que existan ciudades y campos desaprovechados o zonas productivas y prósperas no es un producto del azar ni de la naturaleza, sino de las decisiones de los actores sociales, económicos y políticos responsables de adoptar el OT. De esto depende:
- Que se segregue por áreas o se integren sectores y poblaciones,
- Que se construyan bloques de habitaciones y casas o se consolide un hábitat amigable y sostenible,
- Que se perpetúe la pobreza o que progrese la sociedad que financia el OT.
¿Para qué sirve?
 Candidatos Presidenciales. |
Según Domingo Gómez Orea y otros autores, el ordenamiento territorial contribuye a:
- El desarrollo territorial porque localiza las actividades según sean las necesidades y aspiraciones de la población y los recursos disponibles (naturales, humanos y construidos).
- El control territorial porque regula el uso del suelo, el aprovechamiento de los recursos y las actividades humanas según criterios de sostenibilidad.
- La organización espacial porque distribuye de manera coherente las actividades que tienen lugar en dicho espacio según criterios de integración con el entorno, funcionalidad y armonía.
- La integración horizontal entre las unidades territoriales (regiones, subregiones, comarcas, municipios), porque les asigna un papel en el conjunto según criterios de complementariedad con las entidades de su mismo nivel en la escala.
- La integración vertical –basada en la jerarquía– porque integra cada unidad territorial con las de orden superior y las de orden inferior.
- El equilibrio territorial porque promueve niveles similares de calidad de vida (ingreso, condiciones de vida y trabajo, calidad ambiental) y conduce a la equidad entre las diferentes unidades territoriales como garantía de estabilidad y cohesión social.
Colombia: propósitos y realidades
Ya desde la década de 1980 se habían hecho esfuerzos de descentralización, regionalización y regulación urbana, como las leyes 14 de 1983, 12 de 1986 y 9 de 1989.
Pero el concepto moderno de ordenamiento territorial tuvo repercusiones más claras en la Constitución de 1991. En los artículos 1, 79, 80 y 82 y en los títulos XI y XII se establecieron las bases para:
- Reorganizar el territorio del Estado sobre la premisa de la descentralización;
- Ordenar y planificar los procesos de urbanización y desarrollo territorial, y
- Resolver las consecuencias de la improvisación e informalidad urbanas, que entonces ya mostraba graves consecuencias ambientales, sociales, demográficas y económicas.
Estas bases sin embargo no fueron desarrolladas con el rigor y la intensidad necesarias para hacer realidad el nuevo OT:
El ordenamiento territorial debe estar en armonía con los propósitos de una sociedad a mediano y largo plazo, no con el deseo del gobernante de turno.
- Pasaron seis años hasta expedir la Ley 388 de 1997, que además estuvo lejos de ser una ley de OT. Fue apenas un código de construcción regularmente redactado y con pretensión de ser una ley de tierras. A pesar de lo cual la Ley permitió avances significativos en planificación urbana que fueron boicoteados –de manera temprana y sistemática– por el gobierno nacional, que revocó o relajó las reglas en beneficio de los dueños de tierras y constructores privados.
- La Ley 1454 de 2011 reformó la Ley 388 pero siguió evadiendo las decisiones de fondo sobre organización estatal y descentralización. Apenas introdujo algún mecanismo para facilitar los acuerdos con el sector privado, disponer de las regalías territoriales con gran injerencia del gobierno nacional y reforzar la interferencia de gobierno central en las decisiones sobre el suelo.
- Así que el marco constitucional nunca ha sido desarrollado, pese a decenas de proyectos de ley de ordenamiento territorial que no han ido tramitados. Esto hace que lo hecho en la materia sea apenas un cúmulo de intervenciones aisladas y puntuales –temática y territorialmente hablando– que no crean bienestar aunque aumenten indicadores como suelo ocupado por viviendas, metros cuadrados construidos, nuevos beneficiarios de subsidios y créditos otorgados.
Inclusive, los centenares o miles de instrumentos de planificación –como los planes de ordenamiento territorial– que han formulado hasta hoy las entidades territoriales no son más que declaraciones de buenas intenciones, cuando no una lista de proyectos de obras de cemento sin ninguna prioridad ni pertinencia.
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- La integración horizontal y vertical no han sido ejecutadas ni facilitadas. Al revés, han venido aumentando el centralismo y la difusión de las responsabilidades.
- A veinte años de haber sido ordenados los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), sus resultados en cuanto a equidad y equilibrio territorial son muy precarios. La falta de agua potable en centenares de municipios, la persistencia de un urbanismo sin infraestructura ni equipamientos, la exaltación de proyectos de vivienda que no hacen ciudad y la insistencia en construir ciudad física sin fortalecer el alma urbana siguen siendo las fallas más graves en una empresa sin la cual no serán posibles la cohesión ni el bienestar social.
El ordenamiento territorial debe estar en armonía con los propósitos de una sociedad a mediano y largo plazo, no con el deseo del gobernante de turno.
Aunque el OT debe trazar el escenario y la disposición de los distintos elementos para permitir que una comunidad viva en condiciones dignas y sostenibles, son muy contadas las ocasiones en que los procesos de formulación de instrumentos de OT se fundamentan y coinciden con un modelo de sociedad previamente conocido y aceptado.
Por esta razón, aunque dichos instrumentos deben ser la expresión concreta de un proyecto social terminan por definir, erróneamente, el modelo de sociedad. De ese modo se crean expectativas de cambio económico y social frente a un instrumento que, bien formulado, solo debería responder por una parte del plan de construcción de las plataformas y la logística para el funcionamiento del territorio.
* Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.