La descentralización en Colombia ha sido un proceso fallido por décadas. Aunque la Misión de Descentralización (2019-2020) ofrece nuevas propuestas, el tiempo para implementarlas en el gobierno actual es escaso.

Carmenza Saldías Barreneche*

40 años de promesas fallidas y reformas incompletas

Realizar un seguimiento de la descentralización no es posible desde una óptica puramente coyuntural. Tratándose de un proceso que se inició hace décadas y, que es sabido, toma años instaurar por corresponder a una transformación en el carácter mismo del Estado —sería insuficiente atribuir a los hechos u omisiones del gobierno en curso, su éxito o fracaso. 

En consecuencia, se hace necesario recordar el contexto en que empezó, los obstáculos que ha enfrentado y las múltiples reformas introducidas y que hacen que hoy este proceso se encuentre, como hace décadas, más como un deseo que como una realidad.

Desde 1983, es decir, durante cuatro décadas, la descentralización ha sido una posibilidad, aunque siempre irrealizable y fallida. Las primeras reformas en 1983-1986, de carácter fiscal (Ley 14 de 1983 y la Ley 12 de 1986), fueron tímidas, pero auguraban tiempos mejores. 

La elección popular de alcaldes, en 1987, y luego de gobernadores, ratificadas en la Constitución Política aprobada en 1991, parecían anunciar el comienzo de una nueva época para el país y las entidades territoriales, que requerían mejorar sus márgenes de poder y sus capacidades institucionales para gestionar eficazmente sus procesos reales de desarrollo.

De hecho, la descentralización fue uno de los temas centrales en los debates previos a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1990, y se venía planteando, cuando menos, desde las propuestas de la constituyente de Alfonso López Michelsen, en 1976-1977. 

Desde mediados de los años 70 y durante la década de los 80, crecieron las manifestaciones y protestas, destacando la movilización social que llenaba la Plaza de Bolívar en Bogotá. Las marchas denunciaban problemas como la falta de servicios de salud, educación, vivienda, transporte, y la creciente inseguridad y corrupción, exigiendo una acción urgente al Gobierno y al Congreso. 

Ya era evidente que el centralismo, entendido como la concentración del poder de decisión, las atribuciones de toda índole y los recursos en el Gobierno Nacional, era un sistema que había llegado a su límite, no porque se mostraba incapaz de gestionar los asuntos a su cargo y los problemas de todo tipo cada vez eran más graves, sino porque el desorden territorial cundía mientras la Nación se resistía a mejorar las instancias territoriales —donde se manifestaban de manera más severa las consecuencias de la poca efectividad del modelo nacional. 

A medida que avanzaba el proceso de urbanización, impulsado por la migración campo-ciudad y la falta de normas y control urbano, los gobiernos municipales enfrentaban dificultades. Su capacidad se veía limitada por la indefinición de competencias, la ausencia de recursos y la falta de comprensión de sus realidades por parte de autoridades inestables, que cambiaban para satisfacer el bipartidismo.

Estas autoridades imponían un manejo clientelar en las administraciones territoriales, favoreciendo a caciques que obtenían poder a través de la relación con la Nación. En vez de mejorar un sistema de gobierno sólido, se consolidaba un sistema de favores anacrónico.

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La Constitución de 1991: de la ilusión a la traición

Cuando se iniciaron las deliberaciones de la Asamblea Constituyente, en 1990, en parte, por la presencia de fuerzas políticas distintas al bipartidismo tradicional y, además, por la representación de asambleístas provenientes de todos los rincones y sectores del país, pareció posible avanzar en el desmonte del centralismo y la instauración de una era de descentralización y fortalecimiento territorial —percepción que duró hasta la propia aprobación de la Constitución Política en 1991.  La ilusión duro poco.

Por un lado, la mayor traición a la Asamblea Constituyente fue permitir que los políticos tradicionales revocados, debido al descontento ciudadano, regresaran al juego político, mientras se cerraba el camino a los asambleístas y a nuevos movimientos territoriales.

Las consecuencias de esta fatal decisión aún se sienten, entre otras, porque el espacio político territorial volvió a ser ocupado por los caciques y gamonales, al tiempo que se intensificaba la desaparición, material y virtual, de las oportunidades para los nuevos liderazgos y de los lideres mismos.

De otro lado, porque los políticos tradicionales, al regresar a sus curules, no únicamente no se interesaron en tramitar todas las leyes que debían desarrollar los principios de la Constitución Política de 1991, sino que, por el contrario, se dedicaron a legislar contra ella. 

Cuando se escuchan las voces alarmadas contra la discusión de una nueva constituyente, parece que olvidan que la Constitución de 1991 ha sido reformada aproximadamente 60 veces. Aunque algunos aspectos innovadores persisten, la reversa en la descentralización y la recentralización han frustrado, desde hace años, las buenas intenciones y demandas de los territorios que impulsaron la reforma constitucional.

La primera muestra de la resistencia al cambio propuesto por la nueva Constitución fue la incapacidad del Congreso para tramitar la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, que debía redistribuir competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, y cambiar la relación entre niveles de gobierno para reconocer a las entidades territoriales como agentes proactivos del desarrollo territorial.

Después de años de presentar y, en ocasiones, negarse a tramitar más de una docena de proyectos que se presentaron al respecto, en 1997 terminaron aprobando un remedo de ley orgánica (Ley 388), en la que el ordenamiento territorial se asimiló al código de construcciones, y en la que se dieron órdenes a los municipios para tramitar planes de ordenamiento circunscritos al área urbana, no para gestionar procesos de ordenamiento de sus ámbitos municipales integralmente considerados, sino para disponer suelo para construir casas, favoreciendo el sector gremial que atiende esta producción, pero negando las posibilidades de gestionar procesos de desarrollo territorial a favor de la sociedad y la sostenibilidad ambiental.

El punto culminante de este despropósito fue mantener las corporaciones autónomas responsables de los asuntos ambientales, sin control, y dependientes de los recursos municipales. Esto ha llevado a la expansión urbana desordenada, la destrucción de entornos naturales, problemas de calidad ambiental y seguridad alimentaria, el deterioro de las zonas rurales y la proliferación de viviendas sin normas de urbanismo ni servicios adecuados.

En las últimas dos décadas y media, los pocos curadores del país han licenciado millones de viviendas, mientras que los municipios a menudo carecen de recursos para oficinas de planeación o para actualizar sus planes territoriales.

Para rematar, las nuevas responsabilidades asignadas a las entidades municipales frente a esta recortada visión del ordenamiento territorial no estuvieron acompañadas de la asignación de los recursos para asumirlas. 

De hecho, mientras los municipios debían crear normas y controles, se instauraron los Curadores, responsables de expedir licencias y cobrar por la urbanización sin suponer responsabilidades. En las últimas dos décadas y media, los pocos curadores del país han licenciado millones de viviendas, mientras que los municipios a menudo carecen de recursos para oficinas de planeación o para actualizar sus planes territoriales.

La Reversa fiscal: 30 años de control central y fracaso local

Después, la reversa en la descentralización afectó los asuntos fiscales. La reforma a los artículos sobre la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes redujo su participación y extrajo más recursos, limitando su ritmo. Así, 30 años después, la nación controla la mayoría de los recursos públicos, mientras que departamentos y municipios tienen una participación marginal.

Si bien las transferencias para educación y salud, primordialmente, muestran un crecimiento significativo, es preciso recordar que estas tienen una asignación específica, que no dejan ningún margen a las entidades territoriales y que, en realidad, apenas corresponden a una fase inicial de desconcentración del gasto, iniciado en 1983.

Incluso, es necesario recordar que la CP 91 indicaba la necesidad de realizar una reforma tributaria territorial, que actuara sobre las fuentes propias de los departamentos y municipios y modernizara sus bases tributarias acorde con las posibilidades que se abrían en tanto avanzaban los procesos de urbanización y desarrollo económico territorial. 

Sin embargo, esta tarea no se realizó, sino que el IGAC tampoco pudo actualizar el catastro urbano y rural para que los municipios pudieran aumentar sus ingresos mediante un cobro realista del predial. Parece que la nación se niega a compartir el espacio fiscal con las entidades territoriales, y considera regalar las rentas del suelo a propietarios y constructores como compensación por las reformas tributarias nacionales.

Tampoco se abordó la redefinición de las entidades territoriales, ni se gestionaron las regiones, en buena medida, porque el Congreso no parece dispuesto a redefinir sus circunscripciones electorales, o sus mercados y espacios de clientelas. 

En la actualidad, los asuntos territoriales están fragmentados entre varios agentes: municipios para lo urbano, y otros para lo rural, ambiental, predial y de movilidad. Además, se han creado instancias adicionales como áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, que complican aún más la estructura institucional y reducen su eficacia. Estas instancias, a menudo sin recursos propios, compiten por apoyo y fondos nacionales, que terminan siendo desviados por la red de amigos y favores del modelo nacional.

Además, el gobierno nacional, de la mano del DNP, favoreció la apropiación de recursos de regalías y su entrega al sector privado, vía los OCAD Órgano Colegiado de Administración y Decisión, que tienen más injerencia en el desarrollo urbano, por medio de la construcción de viviendas y de obras de su interés económico, que los propios alcaldes y entidades locales.

La Ley 617 de 2000 fue el golpe de gracia porque impidió la creación de disposiciones administrativas serias, el fortalecimiento de su capacidad propia, etc., creando así un carrusel de Ordenes de Prestación de Servicios (OPS), que rompe la continuidad en la labor municipal, destruye el conocimiento sobre la gestión local y entrega contratos periódicos a los políticos, que manejan las puertas giratorias entre los contratistas y los funcionarios temporales, con el resultado que ha sido evidente en múltiples y sonados casos de corrupción.

El último intento: la Misión de Descentralización

En la actualidad, la oportunidad parece ser la Misión de Descentralización, iniciada en 2019-2020 y que recién está entregando sus resultados. En el informe final, se incluyen nueve líneas de trabajo que vuelven a causar expectativas, aunque el tiempo del gobierno para realizar las reformas necesarias y tramitar las leyes que podrían materializarlas, cada vez es más escaso. Al respecto, las propuestas legislativas se refieren a:

1. Nuevas Categorías de Entidades Territoriales
2. Nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)
3. Política de arquitectura institucional
4. Reforma al Sistema General de Participaciones (SGP)
5. Creación del Fondo de Convergencia Económica territorial (FECET)
6. Modificaciones al Sistema General de Regalías (SGR)
7. Reforma al Marco de Responsabilidad Fiscal Subnacional
8. Estado Abierto y Participación Ciudadana para la Gobernanza Democrática Territorial
9. Caminos para la Conformación de los territorios Indígenas

Sin embargo, la Misión parece atribuir a problemas territoriales el escaso avance en la descentralización, olvidando que es la persistencia del modelo nacional y el propio efecto de la recentralización que se ha generado desde las instancias de Hacienda y Planeación del país, lo que no ha dejado que se dé más y mejor avance. Y sobre estos aspectos, poco se dice o propone en su informe final. De allí que, en el mejor de los casos, seguiremos esperando que algún gobierno convierta en realidad sus promesas sobre la descentralización.

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