La 26: Por estas calles la ejecución ya no aparece… - Razón Pública
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La 26: Por estas calles la ejecución ya no aparece…

Escrito por Carmenza Saldías
Carmenza Saldias

Carmenza Saldias

Crónica crítica del fracaso al construir la troncal de Transmilenio, de quiénes son los responsables, de cuáles son los desenlaces posibles, de los costos para la Capital y de las moralejas en materia de licitaciones.

Carmenza Saldías Barreneche*

Ya lo sabía, ya lo sabía

En julio de 2006, cuando se estaba decidiendo realizar las obras de la troncal de Transmilenio en la calle 26, diferentes asociaciones de vecinos de las localidades cercanas se manifestaron en contra, aduciendo razones como el daño ambiental y paisajístico generado por la desaparición de una de las zonas verdes más bonitas de la Capital, el fin de la jornada de ciclo vía dominical y la demolición de la ciclo ruta más extensa de la ciudad[1]. También mencionaban la improvisación del IDU, la falta de diseños definitivos, la poca información disponible sobre el proyecto, la falta de planeación en cuanto al acceso y desplazamiento de vehículos de carga pesada por este corredor vial y los probables trancones, entre otros.

Dicho y hecho. En enero de 2010, el representante de la Unión Temporal encargada de la ejecución de la obra manifestó: "Esas fechas son imposibles de cumplir. Básicamente, la entrega de los diseños por parte del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), resoluciones forestales, aprobaciones de las redes de servicios públicos, se hicieron fuera de tiempo, lo que implica un mayor tiempo de ejecución de obra (…). No hemos pensado ceder el contrato, ni abandonar la obra"[2]. Eso sí, alegando las demoras, el contratista presentó una reclamación al IDU por cerca de 70 mil millones de pesos.

En otras palabras: la ciudadanía parece estar en mora con el contratista, y no éste con aquella por el incumplimiento en los plazos y las molestias que acarrean estas obras cuasi paralizadas[3]. Y eso que el contratista -la "Unión Temporal Transvial" integrada por cinco empresas en cabeza del Grupo Nule- recibió un anticipo sumamente generoso.

El puente está demorado…¿con qué lo curaremos?

Una de las obras más complejas que se desarrollan en dicha troncal, y que se ubica muy cerca del Concejo de Bogotá, es el desvío de la red matriz del acueducto El Silencio-Casablanca, que lleva agua potable a cerca de 800 mil habitantes de Ciudad Bolívar y de Soacha. Esta obra, crucial para construir el puente deprimido vehicular, muestra un avance de tan sólo el 1%, según el contratista y el Acueducto. La red debía estar en septiembre de 2009 y el puente deprimido en agosto de 2010, pero en este último frente apenas registra un avance del 10%.

Al respecto, el representante del Grupo manifestó que"Realmente ahí no se ha hecho absolutamente nada, porque los diseños han sido modificados. Había un trazado (para desviar la red) que requería la compra del predio Uniapel. Luego se modificó, pero después nos volvieron a decir que sí iban a adquirir ese inmueble". Añadió que los diseños definitivos están listos, pero falta que sean aprobados por el IDU.

A su vez, la Directora del IDU señaló que "La necesidad de revisar la propuesta inicial de diseño, que generaba un alto impacto para el suministro de agua para la ciudad y el municipio de Soacha, originó una mesa de trabajo entre el IDU, el Acueducto, el contratista y el interventor, con el fin de buscar una alternativa de mitigación del impacto de la obra, solución que fue concertada en el segundo semestre de 2009". Y agregó que "No obstante, el desvío de la red matriz no debería interferir con el normal desarrollo de las obras del deprimido del Concejo de la ciudad"[4].

Por su parte, el Contralor Distrital estimó en 150 mil millones de pesos los sobrecostos que podrían presentarse y criticó al contratista por usar los problemas con las redes del acueducto para evadir su responsabilidad en la parálisis de la obra y para descontinuar el trabajo en los otros puntos.

No menos, la interventoría informó al IDU acerca de los problemas de recursos del Grupo Nule, aunque éste ha negado la existencia de tales inconvenientes.

¿Y cómo es él?

La empresa de los Nule tiene 15 años de trayectoria comercial, realiza actividades en los sectores de agua, energía y construcción, participa en 25 compañías y cerca de 50 diferentes negocios que dan empleo directo o indirecto a cerca de 15 mil personas y maneja activos por cerca de mil millones de dólares. Sus estados financieros muestran un serio desequilibrio entre activos y pasivos, un bajo endeudamiento en el exterior e inversiones concentradas en Colombia. En la actualidad el Grupo está a cargo de proyectos como la doble calzada Bogotá-Girardot o el mantenimiento de la malla vial en un sector de la Capital. Los problemas que se han presentado en el manejo de dichas obras, sumados a la demora en la devolución de una inversión a una entidad del gobierno nacional y al hoy anunciado embargo de las cuentas por parte de la Contraloría General de la Nación, han puesto al Grupo Nule en el ojo del huracán.

La empresa está en un momento de reestructuración organizacional y financiera. Para atender la situación, el Grupo decidió que sus tres socios mayoritarios se alejen de la parte administrativa, que pasaría a manos de un experto (¿?), para centrarse en actividades precisas, y liquidar algunos activos como las electrificadoras del Tolima y de Pereira, que están para la venta hace varios meses.

Finalmente, El Espectador informó que los Nule no se han registrado aún como grupo empresarial, como lo exige la ley, pese a que, según registros de la Superintendencia de Sociedades, algunas de sus cerca de 20 empresas aparecen como controlantes de otras. Al respecto, un directivo de la entidad señaló que "El martes, a través de la coordinación de un despacho que se llama Grupos Empresariales, se comenzó a verificar la información de todas las empresas de los Nule. Si se detecta que es un grupo y no lo han hecho, como es su obligación, se exponen a sanciones" [5].

Los escándalos no le han cerrado las puertas al Grupo, aunque sí han creado pánico, que ha hecho más difícil convencer a quienes pueden darles una mano.

¿O qué será, qué será?

El asunto admite varias soluciones, entre las cuales las principales serían:

  • Se declara la caducidad. El problema jurídico posterior podría significar la parálisis de la obra mientras dure el litigio, con las obvias y graves consecuencias para la ciudad, los vecinos del sector, las actividades económicas, la movilidad en general y, en particular, la asociada con el Aeropuerto El Dorado.
  • El IDU acepta la propuesta que presentó el Grupo para terminar la obra, lo que incluye a la aseguradora en la negociación.
  • La cesión total del contrato a un tercero. Esto significaría que los trabajos de ese consorcio -que tiene hoy el 70% de la obra- quedarían en manos de una de las siguientes firmas: Grupo Solarte, Grupo Ortiz de España, Grupo Colpatria o Álvarez y Collins. Con ellos se buscaría llegar a un acuerdo para que los trabajos se puedan efectuar 24 horas del día, los 7 días de la semana.

Por su parte, la Unión Temporal Transvial ha presentado al IDU las siguientes propuestas, en conjunto con la aseguradora Segurexpo:

1. La cesión total del contrato que tiene Transvial a un tercero.

2. La cesión parcial de los porcentajes de participación en la Unión Temporal Transvial con mayoría y control a favor de un tercero. "La cesión del 55 por ciento del actual porcentaje de participación en cabeza de Translogistic S.A., Megaproyectos S.A., Mainco S.A., Bitácora Soluciones Cía Ltda. (parcialmente) a un tercero cesionario que será presentado al IDU".

3. Mantener el contrato con Transvial y repotencionarlo financieramente. "Permitiría entregar los carriles de TransMilenio en marzo de 2011 y la obra completa en junio de 2011. No obstante, si el IDU autoriza el trabajo 24 horas, los 7 días de la semana, los plazos serán optimizados y la fecha de entrega se anticiparía". A juzgar por las declaraciones dadas ayer por el alcalde Moreno, esta última alternativa sería la menos viable, por los problemas de liquidez que, según el mandatario, tiene el consorcio. "Problemas que ellos inclusive han manifestado y que están poniendo en riesgo otras obras a nivel nacional", subrayó el Alcalde.

Transvial indicó que cualquiera de las tres opciones presentadas en conjunto con la aseguradora demanda condiciones mínimas de carácter jurídico, técnico y de ajuste del contrato, dadas las modificaciones a los diseños originales.

Las tres propuestas están acompañadas de anexos donde se  advierten los pros y contras de cada uno de esos escenarios. En el caso de la cesión total, según Transvial, la obra estaría lista en diciembre del 2011, mientras que la Alcaldía ya anunció un plazo máximo de entrega: el primer semestre del próximo año.

Los buses rojos de TransMilenio deberían empezar a rodar a partir de diciembre de este año, pero Transvial reconoció que un tramo sólo podrá estar listo en mayo del 2011, asunto que destapó la crisis en la obra.

La persistencia o ampliación del retraso en la entrega de estas obras tendría consecuencias diversas. De un lado, las directas serían:

  • Un impacto técnico para la puesta en marcha del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá (SITP) -el manejo de los buses en Engativá y Fontibón, junto con la operación de TransMilenio por la 26, deberían estar adjudicados en febrero del 2011-.
  • Un impacto político para la principal apuesta del alcalde Samuel Moreno, en su propósito de poner orden al caos del servicio de buses. Al respecto, el propio Alcalde ha reconocido que la troncal calle 26 es clave para otros proyectos como el Metro y el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP).
  • Un impacto económico para las empresas que les suministraban materiales o les prestaban servicios a los constructores. Es probable que éstas, a su vez, estén afrontando dificultades para atender sus obligaciones.

También se presentarían otras consecuencias indirectas:

  • Uno de los coletazos de los problemas financieros del Grupo lo recibió el alcalde de Barranquilla, Alejandro Char. Las demoras del Grupo en honrar la deuda con la Dirección Nacional de Estupefacientes llevaron a ésta a demandarlo penal y civilmente, ante la Fiscalía y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerando que en el año 2006 cuando se realizó el negocio, el hoy alcalde era socio del Grupo.
  • Un impacto político para el Gobierno Nacional, por el préstamo dudosamente otorgado y difícilmente recuperado, que le hizo al Grupo la Dirección Nacional de Estupefacientes. Al respecto, se pone en evidencia uno de los principales problemas en el manejo de las Concesiones en Colombia y es que, al contrario de lo recomendable y adecuado, aquí las Concesiones que entrega el Gobierno terminan recibiendo prestamos de fondos públicos, cuando la intención de las mismas es justamente que se financien con recursos privados.

Duda, bendita duda

La Alcaldía habría optado por la caducidad al no encontrar "satisfactorias" las tres propuestas que presentaron la unión temporal y la aseguradora para salvar la obra[6].

Aunque el alcalde Samuel Moreno se había manifestado en su momento en contra de la caducidad, el Distrito se jugó esta carta. ¿Qué hay detrás de la decisión? Según expertos consultados y en el legítimo derecho a la defensa en unos cinco días el Distrito escuchará a Transvial. En esos diálogos, la unión temporal podría aceptar la cesión total del contrato o la cesión parcial sin condicionamientos y el Distrito revocaría la caducidad y aceptaría una propuesta distinta.

En caso de declaratoria de caducidad, Transvial también podría reclamar las demoras en las entregas de los diseños y acudir a los estrados judiciales, en caso de que se deje en firme por parte del IDU.

Sobre la duración de estas negociaciones, la ley exige manejar tiempos razonables, aunque normalmente un proceso de estas características podría tardar cuatro meses. Una vez cumplidos los pasos de la declaratoria de caducidad, el pleito podría durar más de diez años.

Un proceso como el descrito, que por sus características ha generado un amplio cubrimiento noticioso y declaraciones de una gran variedad de actores, abre un sinnúmero de interrogantes:

– ¿Por qué se realizó la licitación si los diseños no estaban listos? ¿Acaso se hizo la licitación con diseños preliminares? ¿Esta es una situación fuera de lo común o es lo común?

Sin duda, la reiterada existencia de atrasos y conflictos en la realización de las obras indicaría que hay un problema estructural en el IDU, que al parecer no ha podido asimilar el conocimiento y la experiencia, es decir, no ha podido acumular y potenciar el capital institucional, generado en la realización de, cuando menos, las dos primeras fases de Transmilenio, por no recordarle los elevados montos de recursos que invierte desde hace al menos tres lustros.

– Pero aceptando que la licitación se realizó y se otorgó el contrato respectivo con diseños preliminares, ¿por qué en 2010 se convierte en problema una situación que tuvo más de tres años para atenderse? ¿Por qué no se realizaron a tiempo los ajustes a los diseños?

– Y aceptando que la licitación se hizo sin los acuerdos inter institucionales e intersectoriales necesarios por la complejidad de las obras, que afectan otros sistemas generales y funcionales, ¿por qué no se pudo avanzar con celeridad para resolver cuellos de botella como los planteados en el sistema de acueducto? ¿Por problemas de gestión del IDU? ¿Por falta de armonía entre el IDU y la empresa de Acueducto, entre los objetivos y prioridades de la ciudad y el acueducto? ¿Por congestión y exceso de trabajo en estas entidades?

– ¿Los proponentes sabían que los diseños no estaban o que eran preliminares? Si lo sabían, ¿por qué se presentaron? ¿Qué reclaman ahora?

También este aspecto pone de presente un problema estructural del sector de los contratistas, sus vicios y ambiciones pues, por ganarse una licitación, pueden estar dispuestos a correr riesgos ante los cuales después no están en condiciones de responder.

Una excesiva flexibilidad, a veces falta de rigor, de los proponentes frente a las debilidades y omisiones de los pliegos de las licitaciones, no eran mayor problema en épocas en que el control social sobre las obras no existía y el control estatal tenía pocos dientes para actuar, lo que permitía resolver los problemas a beneficio del contratista o a su leal saber y entender. Por cuenta de esta cultura, muchísimas obras no fueron terminadas (¿Cuántos elefantes blancos se construyeron en el siglo XX y cuánta plata pública quedo allí enterrada?); otras obras sirvieron sólo parcial o momentáneamente; y en otros casos ha costado casi tanto su rehabilitación o mantenimiento como la inversión original. 

– ¿Por qué se entregan tantas y tan grandes obras a una sola empresa? ¿Y a empresas que están en su adolescencia institucional? ¿Acaso se incentiva la aparición de cuasi monopolios en el sector de las obras estatales?

Cuando se evalúan los proponentes se cometen errores como evaluar su capacidad para la obra en cuestión, y pocas veces se analiza la solvencia o la liquidez asumiendo el tamaño total de las obras a cargo de cada contratista. El carrusel en que se ha venido jugando la ingeniería ha sido así: se tiene una obra, por los errores y problemas de pliegos y contratista, ésta se atrasa, los avances y adelantos de recursos se van esfumando conforme se atrasan los tiempos de la obra, el contratista se presenta a otra licitación, ojalá más grande, a lo que contribuye que se califica por el tamaño aparente y no por los proyectos efectiva y satisfactoriamente ejecutados; se la gana, con parte del adelanto del nuevo contrato intenta tapar allá y empezar aquí, pero como en la nueva obra también hay problemas, vuelven los atrasos, ya no en una sino en dos obras, y así sucesivamente. Se repite una y otra vez, una rueda infernal en la que los únicos realmente perdedores son los ciudadanos que ven dilapidar los recursos públicos mientras los contratistas no pierden su tranquilidad ni los funcionarios públicos sus empleos.

– Por otro lado se suele confundir la solvencia y capacidad económica de una empresa con la capacidad de sus dueños para conseguir créditos. Y se califica como buen empresario a quien consigue los créditos, cuando debería serlo el que contribuye a fortalecer la empresa, capitalizando sus utilidades y dándole un músculo real y propio para atender sus obligaciones. Esto no quiere decir no tomar créditos sino tener un nivel aceptable de estos. El músculo financiero del grupo contratista de la calle 26 parece más inflado con hormonas y con luz artificial que con capital real puesto por los inversionistas.

– También quedan preguntas para los inversionistas o prestamistas, que hacen dudar de su capacidad para evaluar los proyectos donde invierten recursos. Ni qué decir para la aseguradora, que de ser estricta en el ejercicio de su rol, evitaría realmente la ocurrencia de tales eventos.

– En cuanto a la Interventoría y los organismos de control, parecerían ser instancias con capacidad para detectar el problema sólo cuando ha llegado a su peor nivel, pero no para detectarlo y resolverlo en sus momentos iniciales. Entonces, el objetivo del control no parece ser evitar que los recursos y obras públicas queden mal ejecutados sino dejar hacer, dejar pasar, hasta que el error llegue a un punto de no retorno.

Al menos, ese es el punto en que está ahora una de las obras más importantes de la ciudad, que sirve para preguntarnos, ¿si esto ocurre con el Transmilenio, que lleva diez años en desarrollo, qué ira a pasar con la contratación del Metro? Esperemos que la solución del pleito de la calle 26 satisfaga las expectativas ciudadanas y el aprendizaje logrado evite cometer los mismos y reiterados errores en los nuevos proyectos de movilidad. Aunque no hay muchos indicios que nos permitan ser optimistas.

*Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

Notas de pie de página

[1] El Tiempo, julio 28 de 2006.
[2] El Tiempo, enero 22 de 2010
[3] El Espectador, febrero 2 de 2010
[4] El Tiempo, enero 26 de 2010
[5] El Espectador, enero 28 de 2010
[6] El Tiempo, enero 29 de 2010
 

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