Estos son los retos en planeación, finanzas e inversión pública para atender la emergencia de la COVID-19 y asegurar un futuro post-pandemia en los territorios.
Carmenza Saldías Barreneche*
Tragedia y oportunidad
No hay antecedentes ni bibliografía para abordar una situación como la que estamos viviendo. La historia ilustra, pero se queda corta. Y la ciencia ficción, que plantea escenarios extremos —destrucción por asteroide, catástrofe nuclear o dominación de las maquinas—, hace difícil imaginar algo más allá del caos.
Por eso es importante que líderes y dirigentes sean visibles y transmitan una sensación de seguridad en medio de la incertidumbre. Liderar es también garantizar el cuidado que la ciudadanía necesita cuando pierde su autosuficiencia.
En la mayoría de los municipios la cuarentena coincidió con la fecha del primer pago con descuento del predial
Esta es una tarea particularmente difícil en un entorno de poca confianza en lo público —en parte como consecuencia del neoliberalismo—; de incumplimiento de los deberes del Estado, cuando no su ausencia casi total; y de corrupción.
Sin embargo, esta puede ser una oportunidad para que la sociedad y sus líderes fortalezcan la democracia, procuren el bienestar y consoliden la descentralización y la autonomía de los gobiernos territoriales.
De lo global a lo local
La pandemia de la COVID-19 es global. Eso hace urgente la coordinación entre la Nación y las organizaciones globales y prestar atención a los diagnósticos y recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y demás fuentes autorizadas.
Pero también es crucial la coordinación entre la nación y los territorios. La crisis se manifiesta en cada ciudad, región y país según sus especificidades, y en función de estas se debe actuar.
Pese a la precariedad de los gobiernos territoriales, ahora más que nunca tiene importancia el papel del alcalde frente a su ciudadanía, pues él o ella es la autoridad más cercana.
En el plano local hay que fortalecer la gobernanza y la corresponsabilidad, creando, por ejemplo, Consejos de Ciudad, donde voceros de diversos sectores participen en las decisiones críticas que se deben tomar en medio de esta atípica e incierta situación.
Hay demasiado en juego como para que el gobierno piense y decida solo.
Planeación y presupuesto frente a la COVID-19
Las condiciones en las que los actuales mandatarios presentaron sus programas de gobierno —en agosto de 2019— han cambiado radicalmente.
Aunque los compromisos programáticos deben mantenerse como objetivos de mediano plazo, la atención a la pandemia tiene que ser la prioridad inmediata.
Los alcaldes y gobernadores actuales seguramente deberán incorporar la pandemia en sus procesos de planeación y presupuesto para el periodo 2020-2023. Para facilitarlo, y teniendo en cuenta las carencias y limitaciones de tiempo de las administraciones locales —agudizadas en esta coyuntura— el gobierno nacional podría aplazar los calendarios y flexibilizar actividades.
Foto: Secretaría de Hacienda de Bogotá
Los municipios tendrán problemas fiscales porque no podrán recolectar fácilmente lo del impuesto predial.
Los municipios más débiles y dependientes fiscalmente deben recibir, directa o indirectamente, recursos del presupuesto nacional.
En cuanto a los ingresos, habrá una fuerte caída en el recaudo tributario, puesto que en la mayoría de los municipios la cuarentena coincidió con la fecha del primer pago con descuento del predial, una de las fuentes principales para esos fiscos precarios.
A esto se suma que los municipios probablemente deberán aplazar las fechas de pago de los distintos impuestos para el segundo semestre. Esto disminuirá aún más el recaudo, pero será necesario a medida que se alargue la cuarentena y se generalice la iliquidez de la ciudadanía.
Así las cosas, y conociendo la precariedad casi generalizada de las haciendas territoriales, será necesario disponer de otras fuentes de recursos para reorientarlos a la atención de la emergencia, como los ingresos de destinación específica.
Los recursos de FONPET pueden ser una opción si la Nación permite que los gobiernos locales no aporten los recursos que normalmente ahorran en este fondo durante el periodo de mandato en curso, o que usen lo que se había ahorrado de diversas formas. Estas decisiones pueden hacer, para muchos municipios, una gran diferencia.
También debe gestionarse la fuente de recursos de capital para procurar un aumento de liquidez, si hay desembolsos de deuda pendientes. Todo pago al sistema financiero en este momento es un sacrificio en la provisión de condiciones básicas de vida a la población que, si no atienden los gobiernos territoriales, estará sujeta a mayores riesgos personales y sociales.
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Reordenar las prioridades de gasto
El cambio en las condiciones macroeconómicas y de la economía local obliga a reprogramar la inversión a corto y mediano plazo, según las prioridades establecidas por el Plan de Manejo de la Pandemia y el margen que quede para programar la inversión del Plan de Desarrollo 2020-2024.
Incluso la inversión 2020, que ya está en ejecución, deberá ajustarse y es muy probable que deba suspenderse en la medida que lo obliguen la estrechez de recursos y la necesidad de atender la emergencia.
Esto significa que la finalización de los proyectos pendientes de los planes de desarrollo de los gobiernos que terminaron su periodo en 2019 estará aplazada hasta que se vuelva a contar con recursos frescos. Los alcaldes actuales, siendo responsables, lo deberían hacer aun a costa de sus propios proyectos.
Foto: Alcaldía de Tocaima
Los municipios más pobres deberán ser atendidos con recursos de la nación.
En cuanto al gasto de funcionamiento, es la oportunidad para ajustarlo y ejecutarlo con criterios de estricta austeridad. En particular, debe ajustarse la planta a la necesidad real, para evitar los problemas asociados con las Órdenes de Prestación de Servicios. Es posible que esta revisión no libere recursos, pero podría mejorar la capacidad de la administración, la presencia institucional, la eficiencia y la oportunidad de la provisión de los bienes y servicios públicos.
El reto será, entonces, planear y presupuestar para la pandemia y más allá. Se trata de definir objetivos y prioridades acordes con los limitados cupos de inversión en dos horizontes:
- De corto plazo, básicamente para la urgencia; y
- De mediano plazo, sujetos a la superación de esta, o a la generación de nuevos recursos.
La diversidad territorial
No todos los municipios y departamentos encontrarán recursos frescos para invertir. En general, estarán en una situación fiscal estrecha, cuando no claramente deficitaria, con algunas excepciones. Por lo tanto, las decisiones nacionales deberán ser diferenciadas y considerar tal variedad de situaciones.
Los municipios más débiles y dependientes fiscalmente deben recibir, directa o indirectamente, recursos del presupuesto nacional. Es imposible para ellos atender la coyuntura con sus recursos, ya pocos e insuficientes para solventar los gastos básicos de administración y competencias esenciales.
Por su parte, las capitales y departamentos más solventes, como los que integran la región central, deben fortalecer el Estado de bienestar. Sus finanzas lo permiten, la ciudadanía lo merece y necesita, y le es conveniente a la economía, ahora y después.
El mundo cambió
A pesar de la incertidumbre generalizada sobre el devenir de esta situación, hay una certeza más o menos irrefutable: nada volverá a ser igual.
- Las actuaciones del Estado en la pandemia lo obligarán a reasumir y fortalecer funciones abandonadas. La pandemia puede durar lo suficiente para dejar a la sociedad y la ciudadanía muy vulnerables como para soltarlas a su suerte una vez pasen las fases más críticas. Tal vez entonces sea posible y necesario generalizar efectivamente el acceso a las bondades de un Estado social de derecho.
- Es de esperar que este aprendizaje, enormemente costoso, recupere las regulaciones que permitían mantener una proporción entre la ganancia privada y la tributación, el control a la aparición de monopolios o el predominio del interés general sobre el particular, entre otros principios fundamentales.
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Aquello no sería nuevo. Son regulaciones que se habían fijado como respuesta a la crisis de 1929; pero el bienestar sin precedentes al que eso dio lugar fue desmantelado bajo los principios del neoliberalismo, en buena medida responsable de las restricciones actuales del sistema de salud para atender esta situación. De salir de esta, esa sería razón suficiente para superarlo.
Esperemos que la humanidad haya aprendido que con la salud y las condiciones básicas de vida no se juega. Y que su conciencia le permita, en lo sucesivo, endurecer los criterios para definir los riesgos y asignar con oportunidad los recursos suficientes para atenderlos.
Gobernar en la pandemia exige pensar hasta en las más duras circunstancias. Subestimar el riesgo y ocultar hechos para privilegiar ganancias hace inviable la atención oportuna y puede aumentar innecesariamente los costos, sobre todo en vidas humanas.
*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.