La descentralización: ¿dónde está el problema?

Nació como una promesa y hoy es un foco de corrupción. Pero resulta que la descentralización no se hizo como mandaba la Carta del 91 y que una malla de intereses oscuros frustró y torció el proceso hasta su estado actual. Esta es la historia poco conocida de un fracaso que no debió ocurrir.         

Carmenza Saldías Barreneche*

La promesa del 91

La descentralización fue uno de los temas que despertó más expectativas con la Constitución de 1991 porque ofrecía una excelente oportunidad para fortalecer las condiciones de la democracia territorial.

Pero esas expectativas parecen hoy tan lejanas de la realidad de los gobiernos municipales y departamentales (con honrosas excepciones) que ya es común la idea de que la descentralización no ha sido más que otra manera de abrirle espacio a la corrupción que   permea los aparatos públicos de Colombia.  

Sin embargo, ante el reflujo centralizador y la persistencia del aparato político clientelista nacional y su capacidad para cooptar y controlar el aparato territorial, hay que decir que es probable que el fracaso de la descentralización, más que la causa de la corrupción, es una de sus consecuencias.

Uno de los cambios más esperados de la Constitución de 1991 era la reorganización política del país, la cual implicaba, entre otras cosas, redefinir no tanto el rol de los municipios, como el de las entidades intermedias, para hacerlas responsables y capaces de planear, coordinar, concertar, integrar y procurar el aprovechamiento y optimización de las interdependencias regionales.

Esta ocasión se veía como la oportunidad de asumir un compromiso efectivo con la protección, manejo y uso racional de los recursos naturales, como el agua y el suelo, factores cruciales de la urbanización, controlados por agencias del gobierno nacional financiadas con recursos locales.

También se trataba de redistribuir competencias, y por supuesto recursos, entre los varios niveles de gobierno, para garantizar el manejo de los asuntos locales, así como mejores oportunidades de control sobre las actuaciones y los resultados. Se aspiraba a pasar de la mera delegación de responsabilidades operativas a la asignación de atribuciones para tomar decisiones sobre asuntos de política regional, y sobre todo contener las interferencias y usurpaciones del gobierno central.

¿Administración o gobierno territorial?

Mesa Intersectorial en Huila para avanzar en las regiones en 2016. Foto: Alta Consejería para las regiones

Sin embargo, el debate sobre la organización política derivó en otro sobre el ordenamiento territorial, y pasó de ser un asunto de política a uno de código de construcciones. Muchos intentos fracasaron, hasta que se aprobó la Ley 388 de 1997, que desconocía el tema y se enfocaba en la exigencia de elaborar los planes de ordenamiento territorial (POT), exclusivamente a escala municipal, urbana y sin ninguna referencia a lo departamental o regional.

En la práctica, el desmonte de los Consejos Regionales de Planeación (CORPES) confirmó este “abandono de lo regional”. La obstaculización permanente de toda propuesta de asociación e integración de departamentos o municipios bajo cualquier nueva forma territorial corroboró que los límites de los feudos electoreros eran casi intocables. Y la insistencia en un modelo de “descentralización” basado en lo local ratificó el carácter clientelista de la relación jerárquica entre el Estado y el municipio, atomizó las demandas y le permitió al gobierno nacional mantenerlas bajo su control.

Después de 14 años, la Ley 388 fue revisada y se expidió la Ley 1454 de 2011, que introdujo algunos mecanismos livianos de asociación, que han permitido avanzar en la integración. Algún avance también introdujeron el Acto Legislativo No. 5 de 2011, que modificó el Sistema General de Regalías, y la Ley 1530 de 2012, que reguló su organización y funcionamiento.

El fracaso de la descentralización, más que la causa de la corrupción, es una de sus consecuencias.

Finalmente, las urgencias fiscales de la Nación hicieron necesario diseñar un mecanismo, los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), para incidir sobre la asignación de los recursos de las regalías.

En ausencia de grandes avances en las competencias y recursos, era previsible que el desempeño municipal no mejorara. De un lado, el gobierno nacional desmontó en sus fases iniciales el Plan de Desarrollo Institucional PDI, prácticamente el único dedicado a contribuir al fortalecimiento de las administraciones territoriales.

De otro lado, la Ley 715 de 2001 condenó a las administraciones territoriales a la precariedad, pues no les dio ni les permitió buscar sus propias fuentes de ingresos, y les impuso una estructura de gastos de empresa industrial, prohibiendo en la práctica el funcionamiento y obligando a “tercerizar” hasta sus labores misionales y fundamentales.

El aplazamiento y relegamiento de las competencias territoriales mediante una ley orgánica implicó que la Nación conservara la atribución de asignar las funciones y responsabilidades a las entidades territoriales y que tampoco se abordara el asunto de la distribución de la bolsa fiscal nacional entre las entidades de los distintos niveles de gobierno.

Los palos en la rueda

Cumbre de Gobernadores en Cali Foto: Alta Consejería de Regiones

Con la excepción de Bogotá, donde la modernización fiscal se logró gracias al Estatuto Orgánico de la ciudad, y de algunas pocas medianas y grandes ciudades que han mostrado buenos comportamientos, las entidades territoriales siguen teniendo una estructura tributaria muy precaria, soportada en impuestos como el predial y el de industria y comercio, de carácter claramente urbano.

Mientras tanto, para la mayoría de los municipios de base agrícola y con predominio de suelo rural, la desactualización catastral y la escasa dinámica económica o demográfica son las causas de la dependencia estructural de la Nación.

Con algunas excepciones, la Nación apenas si dejó espacio a las entidades territoriales para modernizar y fortalecer sus finanzas:

1. La Nación llevó a cabo 13 reformas tributarias desde 1991 con el argumento de resolver a corto o mediano plazo su déficit presupuestal, aunque el resultado apenas ha sido de ajuste de caja anual.
2. En varias de esas reformas, la Nación dejo en claro que las entidades territoriales no participaban de tales recursos; es decir, excluyó varias fuentes de los ingresos corrientes para reducir la base del cálculo para la distribución a las entidades territoriales.
3. La Nación no tramitó ninguna reforma estructural a los impuestos territoriales; ni siquiera actualizó el catastro. Estos siguen diseñados para un Estado centralista.
4. Ante las situaciones de déficit y riesgo fiscal, la Nación realizó el ajuste a costa de la descentralización, como lo muestran las varias reformas al tamaño y ritmo de las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP).
5. Ante el déficit nacional, el gobierno se dedicó a reorientar los recursos de las regalías a sus propósitos y en ocasiones ha obstaculizado la regulación de los instrumentos del desarrollo urbano.
6. Se han venido aprovechando las fuentes de recursos del desarrollo territorial para financiar proyectos nacionales o se asumen inversiones para proyectos que comprometen el funcionamiento y la operación de las entidades territoriales.

La Nación, enfrentada a la necesidad de atender las presiones crecientes del gasto de funcionamiento del Estado, las exigencias de la guerra y una inversión cada vez menor, no solo copó todo el espacio tributario sino también el de la deuda pública y parte del mercado nacional de crédito, con las consecuencias consiguientes sobre la tasa de interés.

El escaso avance en la descentralización se explica en gran medida por la falta de interés y voluntad de las elites tradicionales y la poca coherencia y persistencia de las nuevas fuerzas políticas para construir alternativas de acción colectiva que tengan la descentralización entre sus prioridades.

Mientras tanto, los partidos y fuerzas tradicionales han atacado la descentralización desde distintos ámbitos:

1. El Congreso se ha negado por más de 25 años a tramitar leyes orgánicas y regulares para fortalecer la autonomía territorial.
2. Los “políticos de oficio” han gestionado recursos del gobierno nacional encaminados a proyectos que se convierten en medios para el tráfico de influencias, la malversación de recursos, el pago de comisiones, etc., y cuyo fracaso compromete más la legitimidad de las autoridades locales que la del propio agente político o del gobierno nacional.
3. Las fuerzas de la política territorial se dedican a competir por las Alcaldías y Gobernaciones.
4. La burocracia territorial sigue alimentada por los partidos tradicionales y sigue repitiendo esquemas como la “manzanilla” y la “mermelada”.

Las nuevas fuerzas políticas han sido pocas en este escenario, porque es difícil superar el poder del establecimiento y sus mañas, bastante efectivas a la hora de financiar las campañas y controlar el aparato público. Por eso mismo es lamentable que sus líderes no hayan insistido en las acciones necesarias para llevar a una ciudad o a una región a un nivel de vida satisfactorio. Tal vez a fuerza de estar sometidos, los nuevos líderes han caído bajo el poder tradicional, se han aliado con este y se han incorporado a sus entidades y estamentos.

En efecto: ninguno de los alcaldes o gobernadores importantes ha salido a armar una fuerza política territorial, sino que han salido de su cargo para buscar, con mucha celeridad, volverse parte del establecimiento nacional. Al final, los partidos tradicionales cooptaron la descentralización para convertirla en parte de la oferta electoral.

Hacer algo

La descentralización ha sido reducida a un tema legal menor, en manos de congresistas y funcionarios nacionales, para quienes apenas representa una oportunidad de desembarazarse de responsabilidades y consecuencias, mientras mantienen el viejo sistema del Estado.

La Nación apenas si dejó espacio a las entidades territoriales para modernizar y fortalecer sus finanzas.

Ante la falta de voluntad política de quienes se mueven en el establecimiento para avanzar a la siguiente fase, ya no de descentralización sino de construcción de una verdadera autonomía territorial, tal vez sea momento para que la academia, las universidades y centros de pensamiento de todas las ciudades y regiones asuman un papel activo en:

1. La producción de conocimiento sobre los sistemas urbano-regionales;
2. La formación de líderes de alto sentido ético y público;
3. El estímulo a debates sobre asuntos relevantes;
4. La divulgación masiva de los resultados de sus reflexiones y estudios.

La autonomía territorial es un acto de madurez de la sociedad que demuestra la capacidad de manejar las variables que hacen posible su vida social. En plena época de globalización es preciso que los liderazgos se renueven, sean más colectivos que individuales, más programáticos que electoreros y más responsables con la ciudadanía. Lo contrario implicará seguir padeciendo las decisiones que otros toman.

 

* Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic en este enlace.