La descentralización fiscal: obligación constitucional que no se ha honrado

Tras casi treinta años de intentos, los sucesivos gobiernos  nacionales y los congresos de turno han impedido que departamentos y municipios alcancen una autonomía real.  El centralismo fiscal sigue siendo la regla en Colombia.[1]

Carmenza Saldías

Expectativas y realidad

Cuando se expidió la ley 14 de 1983 — un esfuerzo por simplificar y racionalizar los tributos territoriales — Colombia parecía estar a la vanguardia de la descentralización en América Latina. 

Esa imagen se acentuó gracias a decisiones como la ley 12 de 1986 — que aumentó la participación de las entidades territoriales en los ingresos nacionales, aunque no su poder de gasto, que se mantuvo en el nivel central — y la Reforma Constitucional de 1986, que autorizó la elección popular de alcaldes.

Las escasas transformaciones relevantes en materia de descentralización fiscal ocurridas en la década de 1980, fueron compensadas con una gran innovación política: la elección popular de alcaldes en 1986. 

Empezaba así un experimento desafiante pues, a diferencia de países como Argentina — que realizó su descentralización sobre entidades regionales, las Gobernaciones —  Colombia puso en juego su capacidad de reorganización política y administrativa a partir del nivel municipal.

Tres décadas después de la promisoria ley 14, resulta lamentable reconocer que la descentralización fiscal se limitó a algunas formas de desconcentración del gasto nacional, con poco avance en fortalecer los fiscos territoriales, tanto en las normas como en la práctica: abundan los municipios que aun dependen de las transferencias nacionales y es evidente la recentralización fiscal del país. 

Los comienzos

Los antecedentes de la descentralización fiscal se remontan a las reformas para  modernizar el Estado que tuvieron lugar a finales de la década de 1960. En particular, a la creación del sistema de transferencias del gobierno central hacia los departamentos, los territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital), para atender los servicios de salud y educación primaria.

Tal sistema de transferencias no cambió el centralismo: el gobierno nacional concentró la administración y los pagos de salud y educación básica por medio de los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud (SSS), entidades ubicadas en las regiones — pero sobre las cuales el gobierno nacional mantenía pleno control — y especializadas en ejecutar el gasto nacional en educación y salud en departamentos y municipios.  La descentralización consistió en asignar a tales entidades los recursos del situado fiscal que, durante un breve periodo, alcanzaron a transferirse a departamentos y municipios.

El intento siguiente abordó el reparto de competencias entre los varios niveles de gobierno. El gobierno López (1974-1978) presentó un proyecto de acto legislativo para convocar una Asamblea Constituyente que adoptara las reformas administrativas y fiscales necesarias para estabilizar las finanzas regionales, fortalecer sus rentas propias y mejorar la administración del territorio. Si bien este proyecto nunca se aprobó, sentó las bases para las reformas que ocurrirían posteriormente. 

Pocos avances durante los 80

Los esfuerzos apenas continuaron bajo el gobierno Turbay (1978 – 1982) aunque, según el  diagnóstico del Plan Nacional de Desarrollo, el centralismo era excesivo y el nivel de autonomía territorial era muy bajo.

La descentralización se incorporó al Plan como objetivo de política económica e instrumento para promover la autonomía fiscal territorial, reduciendo su dependencia de las transferencias nacionales y aumentando su esfuerzo tributario. Otras medidas administrativas — como los decretos 2274 y 2275 de 1978 — apuntaban a la desconcentración de funciones.

El aporte más relevante del periodo fue la Misión sobre Finanzas Intergubernamentales en Colombia (Informe Wiesner-Bird, 1981), un profundo diagnóstico sobre la situación fiscal, los problemas del sistema de transferencias y sus efectos sobre la eficiencia del gasto público. El Informe propuso modificar el sistema de transferencias y los mecanismos de financiación territorial; elevar el autofinanciamiento de municipios grandes y preservar las transferencias para localidades medianas y pequeñas, teniendo siempre en cuenta un criterio adicional de esfuerzo fiscal.

Las primeras reformas abiertamente encaminadas a la descentralización fiscal se adelantaron entre 1982 y 1986, aunque no fueron acompañadas de medidas adecuadas  para garantizar su aplicación desde las entidades territoriales.

• La ya menciona ley 14 de 1983 buscaba aumentar los recaudos mediante la simplificación y racionalización del sistema tributario departamental y municipal. Cuando se adoptó, las finanzas nacionales registraban un grave deterioro debido al crecimiento excesivo del gasto corriente.
• La ley 12 de 1986 aumentó progresivamente la participación municipal en el impuesto al valor agregado (IVA) — pasando del 30,5 por ciento en 1986 al 50 por ciento a partir de 1993 — y la asignó a gastos de funcionamiento e inversión. Sin embargo, esta cesión no significó mayor autonomía: de un lado, los recursos recibieron una destinación específica y, de otro, se condicionaron al esfuerzo fiscal registrado en el recaudo del impuesto predial.  El mecanismo de la actualización catastral  siguió siendo controlado por el gobierno nacional y nunca contó con recursos suficientes. Situación que todavía se registra en la actualidad.

Al iniciar el periodo 1986 –1990 se presentó el  Informe de la Comisión del Gasto Público, que resaltaba el desbalance fiscal del gobierno central, la ineficiencia del gasto público, las limitaciones del estatuto orgánico del presupuesto y la inflexibilidad del gasto- debida sobre todo a la existencia de las rentas de destinación especifica.

Este Informe abordó apenas de manera marginal abordó el tema de la descentralización fiscal, sobre la cual planteó la necesidad de redefinir funciones y de trasladar a los municipios algunas responsabilidades de gasto.

Las reformas fiscales durante esta década se orientaron, de un lado, a descongestionar el presupuesto nacional de algunas responsabilidades de gasto territorial  para corregir el desbalance de las finanzas nacionales y, de otro, a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público.

Se buscaba corregir las asimetrías en la asignación del gasto — causadas por el criterio del poder relativo de cada región en las decisiones nacionales — lo cual causó la ausencia del Estado en muchas regiones e incubó buena parte de los conflictos territoriales de variada índole, que no han podido resolverse todavía.

Las escasas transformaciones relevantes en materia de descentralización fiscal ocurridas en la década de 1980, fueron compensadas con una gran innovación política: la elección popular de alcaldes en 1986.

Esta reforma representaba una oportunidad para ampliar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones locales y, en teoría, buscaba disminuir la distancia entre la ciudadanía y su gobernante, con el propósito de fortalecer la responsabilidad política local y promover el uso eficiente de los recursos. 

Ilusiones durante los 90

En el marco de la Asamblea Nacional Constituyente que culminó en la Constitución de 1991, el debate sobre la descentralización ocupó su lugar como medio, entre otros, para recuperar la credibilidad en las instituciones, aplicar mecanismos de participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones, y hacer más eficiente la administración pública.

Las primeras reformas abiertamente encaminadas a la descentralización fiscal se adelantaron entre 1982 y 1986. 

Sobre la descentralización fiscal, la Constitución y sus normas reglamentarias modificaron la distribución de funciones según niveles de gobierno, aumentaron las responsabilidades de las entidades territoriales y el volumen de transferencias del gobierno central hacia estas.

En términos políticos, se mantuvo la elección popular de alcaldes y se establecieron  la de gobernadores, el tarjetón electoral, la financiación de campañas y las consultas populares a nivel territorial, entre otras innovaciones.

Los artículos 356 y 357 de la Constitución definieron el marco para asignar funciones entre los gobiernos subnacionales — aclarando que “no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas” y para distribuir las transferencias del gobierno nacional hacia las entidades territoriales.

Después de promulgada la Constitución, se adelantaron reformas legales en todas las materias de interés del Estado: ambiental, social (laboral, salud, pensional), económica, fiscal (tributaria, presupuestal, de endeudamiento), administrativas (contratación, carrera administrativa), de planeación, de los servicios públicos, de la justicia, de la política, entre muchas otras.

De hecho, en la actualidad se debaten nuevas reformas y en muchas materias ya se han realizado cambios sustanciales, incluso a nivel constitucional: más de treinta modificaciones hasta el presente.

Sin embargo, en un país donde todo problema se arregla expidiendo una nueva ley, resulta cuando menos extraño que justamente la única reforma que no se abordó fue la del ordenamiento territorial, que habría definido las pautas para rehacer la arquitectura institucional, desarrollando de manera suficiente el precepto constitucional de la “descentralización y autonomía de las entidades territoriales”.  

Tras más de veinte intentos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT),  finalmente se expidió en 2012 una ley vacía que lleva ese nombre: evidencia de la omisión culpable del gobierno nacional y del congreso en esta materia.

En consecuencia, todas las reformas se adelantaron sin contar con una verdadera Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, tal como ordenaba el artículo 288 de la Constitución. Nuevamente primó la visión centralista al construir el andamiaje legal que desarrollaba la carta magna. 

Muchas leyes, pocos resultados

Si bien la historia de la descentralización fiscal parece extensa, la evidencias demuestra que las reformas fiscales introducidas por la Constitución no fueron bien desarrolladas en las leyes reglamentarias, leyes que buscaron otorgar un mayor grado de autonomía fiscal a los gobiernos territoriales y apenas pretendieron mejorar la efectividad del gasto del gobierno nacional, al asignar algún volumen de recursos a estas entidades.

Aunque la descentralización solo fue aparente, ello no impidió que se le atribuyera el origen de la grave crisis fiscal del gobierno nacional: se aprovechó hábilmente para reversar durante la década del 2000 buena parte de las normas constitucionales y legales expedidas en la década de 1990.

En la actualidad — y salvo algunas excepciones representadas por ciudades que han obtenido una relativa autonomía gracias a su fortalecimiento tributario — el grado de dependencia de las transferencias de la Nación, o de su inversión, sigue siendo muy elevado en la mayoría de los municipios y de los departamentos.

Más aún, la centralización de las decisiones está a la orden del día en el manejo de las regalías, que siendo territoriales siguen contraladas por el gobierno nacional, o en la construcción de viviendas gratis y otros macroproyectos, o en la decisiones con respecto a la minería… Pero esto será materia de la siguiente entrega.

*  Ex Secretaria de Hacienda de Bogotá entre 1995 y 1997.