La recentralización fiscal: ¿un proceso sin reversa?

Los avances hacia la autonomía de las entidades territoriales que permitió la Constitución del 91 han sido desmantelados en forma sistemática. El gobierno central controla el recaudo y dicta cómo y en qué pueden gastar las regiones.

Carmenza Saldías*

Foto: Candor

Descentralización fiscal: comienzo y fin

Tras la Constitución de 1991, algunas leyes permitieron avances en materia de descentralización, pero sin obedecer a un principio descentralizador y conservando la injerencia central en decisiones sobre criterios, porcentajes y usos de las transferencias. El concepto mismo preservaba la idea de que, como la Nación “transfería” los recursos, tenía derecho a incidir sobre su utilización.

La norma más relevante — ley 60 de 1993 — definió las funciones territoriales, la distribución del situado fiscal, la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación y los criterios de asignación a educación, salud, acueductos y saneamiento, más un residuo de libre inversión.  El gráfico 1 ilustra el contraste entre la distribución inicial, derivada de la Constitución del 91, y la que existe hoy.

Grafico 1.

Distribución de los Ingresos Corrientes de la Nación (INC)

La descentralización fiscal se manifestó especialmente en la ejecución del gasto: aunque definido por ley y con alto control nacional, el 23 por ciento correspondía a gobiernos subnacionales en 1984 y pasó al 42 por ciento en 2000.

Pero el recaudo tributario siguió estando en manos del gobierno central: 80 por ciento en 2000, porcentaje que perdura aún hoy. En lugar de actualizar el estatuto tributario y los catastros para mejorar el recaudo territorial, el espacio fiscal fue copado por el gobierno nacional, que entre 1991 y 2012 adelantó numerosas reformas tributarias.  El gráfico 2  compara la evolución de las transferencias si se hubiera respetado el espíritu inicial de la Constitución. 

Gráfico 2
Evolución de las transferencias
($ 2008)

Fuente. Ministerio de Hacienda

En consecuencia, los gobiernos subnacionales entraron a depender de las transferencias: en el año 2000, éstas financiaban más del 50 por ciento de sus gastos, con algunas excepciones. Pero pagar lo que ordena la Nación, con recursos transferidos, tiene poco de descentralización fiscal o de autonomía, corresponde más al modelo de agente–principal.

Pese a los resultados incipientes de la descentralización fiscal, de la baja injerencia territorial en asuntos fiscales y de la corta duración del proceso, a mediados de los 90 ya se le señalaba como responsable del problema fiscal y comenzó a ambientarse su reversa, mediante reformas constitucionales y legales sucesivas.

La crisis fiscal

La situación fiscal se deterioró profundamente a fines de la década de los 90:

· el déficit del gobierno central pasó de 0,3 por ciento del PIB en 1990 a 7,6 por ciento en 1999, mientras que el de los gobiernos subnacionales pasó de 0,3 a 0,6 por ciento.

· La deuda del gobierno central creció de 16,5 por ciento del PIB en 1990 a 40 por ciento en 2000.

· La deuda departamental de 0,4 por ciento a 1,3 por ciento.

· La deuda municipal de 0,7 a 2 por ciento.

Distintas fuentes — como la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas de 1995 — atribuían el deterioro fiscal del gobierno nacional a su fracaso en reducir el gasto del nivel central  a medida que aumentaban las transferencias[1]. Entre otras cosas, porque éstas también incluyen las transferencias pensionales, que representan el mayor porcentaje y son las que más crecen porque no existe ahorro suficiente en los fondos pensionales.

Si bien se reconocía que las causas de la crisis iban más allá de las entidades territoriales, los correctivos se aplicaron sobre éstas. Las reformas tributarias de comienzos del siglo XXI apelaron al creciente déficit fiscal para justificar los cambios en componentes críticos de la descentralización fiscal, emanados de la Constitución del 91.

Además, las reformas asumieron un carácter sectorial, medio eficaz para recentralizar los procesos de decisión, relegar las entidades territoriales al papel de ejecutoras y reducir la descentralización a la desconcentración del gasto del gobierno central.

Un embate recentralizador

La resistencia del gobierno central a reducir su tamaño y a compartir las competencias y los recursos con las entidades territoriales siempre había sido un obstáculo para la descentralización.

Pero la crisis facilitó  que los actores nacionales — gobierno, congreso, gremios, grupos de interés — enfilaran sus críticas en contra del proceso descentralizador, convirtiéndolo en la causa de los problemas fiscales y en objeto permanente de reformas, justificadas por los objetivos nacionales de estabilidad fiscal y de ordenamiento económico.

La década de 2000 fue intensa en ajustes normativos que redujeron el ritmo e intensidad de la descentralización fiscal y política, simultáneamente con un fortalecimiento significativo del gobierno nacional:

· Ley 549 de 1999, para atender el pasivo pensional de las entidades territoriales.  En la práctica, permite al gobierno nacional descontar las pensiones de sus transferencias y trasladarlas al fondo administrado por el Ministerio de Hacienda. Algunas entidades territoriales han mejorado su calificación de desempeño, por reportar un bajo nivel de dependencia de las transferencias, cuando en realidad cada vez deben entregar una mayor parte de éstas al FONPET.

· Ley 617 de 2000, que categorizó a las entidades territoriales en función de la población, los ingresos corrientes de libre destinación y su capacidad de gestión administrativa y fiscal. Incluyó normas de saneamiento fiscal, racionalización de gastos, transparencia de la gestión y creación de municipios, y autorizó otorgar garantías nacionales al endeudamiento territorial, destinado a programas de ajuste fiscal.

· Acto Legislativo 01 de 2001 que creó el Sistema General de Participaciones (SGP) de las entidades territoriales, conformado con los recursos cedidos hasta entonces por la Nación. Definió el aumento anual en un valor igual al promedio de la variación porcentual de los ingresos corrientes nacionales durante los cuatro años anteriores, y un régimen transitorio entre 2002 y 2008:

–   2 por ciento de aumento real anual entre 2002 y 2005;

–    2,5 por ciento entre 2006 y 2008.

Además, fijó los criterios para formular la ley reglamentaria para distribuir los recursos del SGP.

· La ley 715 de 2001 asignó las competencias y recursos del SGP ordenadas en el Acto Legislativo 01, destinando el 96 por ciento a educación (58,5 por ciento), salud (24,5 por ciento) y propósito general (17 por ciento); el 4 por ciento restante a asignaciones especiales.

· El Acto Legislativo No. 4 de 2007 modificó nuevamente los artículos constitucionales 356 y 357 referidos al SGP para ampliar su periodo de 2008 a 2016, reducir los recursos, limitar la autonomía administrativa y controlar el gasto territorial.

· La ley 1176 de 2007 reglamentó el Acto legislativo 04 y definió criterios sectoriales para el manejo del SGP, sujeto desde entonces a las disposiciones de política sectorial nacional.

·         El decreto 28 de 2008 estableció una estrategia de monitoreo, seguimiento y control del gasto territorial con recursos del SGP y para ejecutarla creó una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica y recursos propios. Como consecuencia, se debilitaron los procesos y mecanismos de control social y veedurías ciudadanas.

· El Acto legislativo No. 05 de 2011 y la ley 1530 de 2012, configuran un marco para la apropiación de las regalías por parte del gobierno central que no atiende el objetivo constitucional de distribuir con equidad los beneficios de la explotación de recursos naturales no renovables. El sistema diseñado, operado y controlado por el gobierno nacional limita la autonomía territorial y adolece de problemas de diversa índole en el manejo y la ejecución de los recursos, progresiva y crecientemente asignados para financiar al gobierno central y sus compromisos sectoriales del Plan de Desarrollo.

· La ley 1454 de 2011, la tan esperada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), resultó en realidad una ley de mínimos, minúscula frente a los problemas acumulados en torno al ordenamiento territorial, tras 20 intentos. Apenas elevó a rango legal algunos mecanismos de gestión y de coordinación de proyectos, confiriéndoles atribuciones para interferir con la planeación local y regional, anteponiendo criterios de carácter sectorial e imponiendo decisiones del nivel central. 

Además, el gobierno central conserva un amplio margen de maniobra frente a la planeación y el desarrollo urbano y regional por medio de decretos y decisiones de las entidades sectoriales que afectan el uso y el precio del suelo, la sostenibilidad ambiental y la estructura urbano–regional: por ejemplo, las declaratorias de zonas francas, los macroproyectos de vivienda o los proyectos viales y los poliductos desconocen las competencias locales, suplantan los instrumentos de planificación territoriales y deslegitiman sus autoridades, que de paso poco han hecho ante el violento embate centralista.

La recentralización también se ha afianzado mediante políticas como la de Atención a la población desplazada, cuyas orientación depende del nivel central que condiciona el diseño de políticas locales, al tiempo que se reserva un amplio margen político y presupuestal para interferir en la política social local, con el argumento de atender las sentencias de las Cortes.

Las entidades territoriales sí se ajustaron

Durante más de una década, el déficit fiscal de la Nación fue el principal argumento para frenar y reversar el proceso de descentralización fiscal, aunque los diagnósticos lo atribuían a otras causas. Y si bien el gobierno nacional afirma haber resuelto en el mediano y largo plazo la situación fiscal, no menciona para nada cuándo retomará la senda de la descentralización fiscal, que a pesar de todo la Constitución sigue auspiciando.

La evaluación de los ajustes y la responsabilidad de las entidades territoriales  se registra en el informe “10 años de Transformación Fiscal Territorial en Colombia: 1998 – 2008” de la Dirección de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda:

· Los ingresos totales pasaron del 7,6 por ciento del PIB en 2000 al 10,3 por ciento en 2007.

· Los ingresos tributarios destinados a gastos de funcionamiento eran en promedio el 99 por ciento en 2000 y el 61 por ciento en 2007.

· Los pasivos pensionales están relativamente más protegidos, aunque a costa de las transferencias.

· El saldo del endeudamiento bajó del 9,6 por ciento del PIB en 1999 al 5,4 por ciento en 2007.

· El conjunto de las entidades territoriales aumentó el ahorro corriente, para financiar una mayor parte de su inversión, con lo cual se evita contratar nueva deuda.

Como resultado de mayores ingresos tributarios y de menores niveles de endeudamiento durante la década, las entidades territoriales registraron un superávit continuo que paradójicamente favoreció la ampliación del déficit del sector público consolidado, al aumentar el margen de gasto central, cuya financiación espuria está en la base de los problemas fiscales y económicos nacionales.

Las restricciones impuestas a las entidades territoriales — que limitan su capacidad para atender las demandas represadas de sus habitantes — y la generación de superávits desde comienzos de la década de 2000 no se compensaron con la disciplina fiscal de la Nación. Esta  sigue registrando déficits — cada vez más disimulados — y ocupando todo el espacio fiscal y financiero para sostener sus gastos, básicamente de funcionamiento, un alto servicio de deuda y una inversión pública residual, destinada en gran parte a seguridad y defensa.

También se aduce como justificación de la recentralización la corrupción administrativa en los gobiernos territoriales. Sin desconocer  que efectivamente a ese nivel existen serios problemas de falta de transparencia, de despilfarro y de corrupción, estos no son exclusivos del nivel territorial: todo lo contrario, en el gobierno nacional, de hecho en todos los poderes — ejecutivo, legislativo y judicial — y en ambos sectores, público y privado, estos fenómenos son endémicos, en dimensiones muy superiores y no se observan acciones decididas para corregirlos.

Para completar, la Nación viene apropiándose de fuentes de orden territorial como las regalías, las plusvalías y cargas y beneficios para financiar sus proyectos, destruyendo los esfuerzos de planeación local y la posibilidad de que las entidades territoriales avancen en su autonomía.

En estos términos, la descentralización fiscal en Colombia es apenas un saludo a la bandera que respalda la desconcentración real del gasto nacional. Al cabo de 30 años de iniciado el camino hacia una mayor participación de las entidades territoriales en los ingresos, el gasto y la inversión, lo poco que se logró durante la década de 1990, fue radicalmente desmantelado en la década de 2000.  La duda sobre su futuro persiste.

* El perfil de la autora lo encuentra en este link.