El viejo problema del catastro: ¿por qué es importante resolverlo? - Razón Pública
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El viejo problema del catastro: ¿por qué es importante resolverlo?

Escrito por Daniel Páez

Cultivo de batata.

Daniel PaezLa falta de información y de control sobre la propiedad y los usos de la tierra es una causa principal del atraso rural y del conflicto armado en Colombia. ¿Qué  está haciendo el gobierno Santos al respecto? ¿Por qué sus propuestas no son suficientes?

Daniel Páez*

Un nuevo intento

En todo el mundo se reconoce la importancia del catastro y del control adecuado del Estado sobre la propiedad y los usos del suelo rural o urbano. Pero en Colombia el tema se ha ignorado o descuidado por completo, y por eso el documento Conpes 3859 del pasado 16 de junio no tuvo casi ningún cubrimiento mediático.   

El catastro es el inventario de las tierras del país, incluyendo los derechos, restricciones y responsabilidades que pesan sobre ellas. Y sin embargo el catastro de  Colombia no está actualizado ni para el 30 por ciento de los predios, lo cual implica que grandes extensiones de tierra -particularmente en las zonas rurales- estén totalmente por fuera del control o vigilancia del Estado.

Este nuevo documento Conpes – el cuarto de los últimos diez años- vuelve a tocar la raíz de nuestro viejo conflicto armado: la falta de control estatal sobre la propiedad inmueble. Y aunque aquí no es posible analizar a fondo este extenso documento, intentaré señalar lo bueno y lo malo en la nueva propuesta del gobierno Santos y ofrecer algunas ideas para mejorar la deplorable situación actual.

Control de tierras y catastro

Sede del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Sede del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Foto: Wikimedia Commons

Los países desarrollados tiene algo en común: su gobernanza de las tierras es impecable. En estos países nadie tiene que poner letreros donde advierten que “Este lote no se vende. No se permuta. No se hipoteca”.

En Colombia, desafortunadamente, la mayor parte del territorio tiene una mala gobernanza de las tierras. Podrían citarse muchas cifras al respecto, pero basta con una mirada a los problemas del país para entenderlo: el narcotráfico y la minería ilegal, que son el combustible del conflicto armado, son muestras fehacientes de la falta de vigilancia del Estado sobre la tenencia y los usos de las tierras.

Carecer de este inventario de tierras es tan dañino como lo es para un tendero no tener un inventario de los productos que ha almacenado, de sus costos o de sus precios de venta. Como en la mayor parte del territorio no sabemos de quién es qué, las FARC, los Urabeños, los carteles o cualquier otro grupo al margen de la ley pueden ejercer el control y explotar los recursos en sus zonas de influencia.  

Hay que destacar que el gobierno Santos, en particular su director de Planeación, ha reconocido la necesidad de mejorar el catastro para asegurar la presencia del Estado y el desarrollo económico. Pero, desafortunadamente, la nueva propuesta repite los errores del pasado, no ofrece ninguna innovación y no tiene en cuenta las mejores prácticas que se han ensayado en el mundo.

Tres problemas

Además de la autocrítica que hace el documento y de su reconocimiento del catastro como el corazón de una buena gobernanza de tierras, el Conpes 3859 tiene el mérito de proponer algunos cambios institucionales importantes. Entre estos se destaca la necesidad de darle nuevo impulso al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que hoy se encuentra anquilosado.

Sin embargo, la política propuesta en este nuevo Conpes tiene tres problemas principales, a saber: el continuismo, la falta de enfoque y  el excesivo grado de complejidad técnica.

El catastro es el inventario de las tierras del país, incluyendo los derechos, restricciones y responsabilidades que pesan sobre ellas. 

-El documento pretende hacer más de lo mismo y con las mismas personas, a pesar de que esta fórmula no ha producido resultados a lo largo de los últimos 80 años. Por ejemplo, el IGAC recoge algunos datos sobre el territorio pero no tiene un mecanismo para actualizarlos de manera automática.

Bajo el sistema actual yo puedo vender o permutar un predio sin que el IGAC se entere. La   tenencia de la tierra y su seguridad legal en Colombia se aseguran con el registro, no  con el catastro – y tanto así que el comercial en radio de la Superintendencia de Notariado y Registro dice que “registrando usted es propietario”-.

-El documento Conpes  se titula “Política para la Adopción e Implementación de un Catastro Multipropósito Rural-Urbano”, pero estas dos tareas son tan distintas y tan complejas que bien merecerían un tratamiento separado.

En el intento de mezclar las dos tareas, la propuesta del gobierno Santos  raya con la ciencia ficción. El documento Conpes critica el catastro actual porque supuestamente su único  propósito es ayudar al recaudo del impuesto predial, pero olvida que en el mundo los buenos catastros arrancaron siempre siendo fiscales y solamente fiscales. Solo después de haber logrado este propósito (que es difícil porque requiere tener claridad jurídica sobre la tenencia de los predios) expanden su labor a otros servicios, como ayudar a la protección ambiental.

En el mundo los buenos catastros arrancaron siempre siendo fiscales y solamente fiscales.

El gobierno actúa contra sus propios intereses porque no propone orientar el catastro hacia el recaudo del impuesto predial, cuando estos son precisamente los ingresos que podrían destinarse a mantener actualizado el inventario y a mejor su capacidad de gestión en este campo.  

El ejemplo perfecto es Ciudad Bolívar. Mientras los predios que están en Bogotá (donde hay una buena cultura de cobro y pago del impuesto predial) están sujetos al control del Estado y por consiguiente cuentan con servicios públicos y menos criminalidad, en las laderas vecinas del municipio de Soacha –con un catastro manejado por el IGAC– la administración de tierras es un desastre y reinan las construcciones ilegales, el crimen y el desorden.

-El tercer punto que preocupa en el nuevo documento es el exceso de requisitos para recoger los datos y levantar los mapas de los predios. Esta propuesta cae en la trampa de pensar que la solución está en “aspirar a Papa para llegar a cardenal”, sin pensar que primero tenemos que ordenarnos de sacerdotes.

¿Cómo lograr un verdadero impacto?

El Director del Departamento Nacional de Planeación Simón Gaviria.
El Director del Departamento Nacional de Planeación Simón Gaviria.
Foto: Departamento Nacional de Planeación

Tal como está planteada la implementación del catastro en el documento Conpes 3859 no es previsible que haya mejorías ni que tenga un impacto real en la vida de los más pobres.

Hay que recordar que el documento Conpes anterior a este (el 3641 de 2010) propuso mejorar la integración del registro con el catastro, pero no logró mayor cosa a pesar de que se invirtieron en el proyecto más de 80 millones de dólares.

Esta parece ser una oportunidad para que los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación (DNP) encargados del proyecto revisen las experiencias internacionales que han logrado mejorar el catastro. La receta aprendida en el mundo es clara: consultar e innovar.

  • Es urgente que el DNP, el IGAC y las demás organizaciones involucradas en esta política consulten a la comunidad y a otros actores implicados. Es increíble que hoy los topógrafos, abogados y demás profesionales del país tengan que seguir insistiendo para que se les consulte sobre algo que ellos son los encargados de implementar. Lo mismo pasa con las comunidades étnicas, sobre todo en los territorios indígenas. Sin oír a quienes van a crear y mantener el sistema es imposible conseguir algo que tenga un impacto duradero.
  • Es urgente innovar. Necesitamos pensar en mecanismos como los que se han usado en la infraestructura de carreteras para mejorar la inversión. Esto quiere decir involucrar a los inversionistas privados como actores fundamentales para sacar adelante el catastro. También hay que pensar en hacer levantamientos con tecnologías de precisión media pero de bajo costo, rápidas y que pueden ser utilizadas por cualquier ciudadano. En este aspecto es oportuno ver el ejemplo de Ruanda, donde en menos de 4 años se levantaron los linderos de 8 millones de predios y al Estado le costó menos de 6 dólares por predio.

Desafortunadamente, con las cifras extraordinarias de inversión estatal que ha propuesto el gobierno y con su intención de hacer un gran barrido en la recolección de datos de predios en poco tiempo (algo que ya fracasó en Bolivia, Filipinas y Nigeria, por mencionar unos pocos) solo se ha logrado atraer a grandes vendedores de equipos y de software que solo esperan a que los pilotos propuestos para 2016 (que en verdad se harán en 2017) recomienden altos gastos en equipos y programas computacionales.

En conclusión, esta es una oportunidad para que entre el gobierno, el sector privado y la academia logremos llegar a una implementación del catastro que sea buena, rápida y barata. De lo contrario, el poco interés que despierta el catastro puede perderse y nos quedaremos en los siguientes 20 años con el mismo problema que ha producido la violencia y nos ha condenado al subdesarrollo: la mala administración de las tierras debido a un mal catastro.

 

* Profesor de la Universidad de los Andes, director del Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional (SUR

twitter1-1@Danielpa

 

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