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En economía: neoliberalismo con remordimientos

Escrito por Diego Otero
Diego Otero

diego oteroEl modelo económico que permea la Constitución es claramente neoliberal. La autonomía del Banco de la República y la obsesión por controlar la inflación fueron sus grandes pilares, y aunque otros muchos artículos tienen el signo contrario, se han quedado en la retórica o se han visto recortados en la práctica. 

Diego Otero*

constitucion-1La coyuntura del 91

Es preciso entender las circunstancias internacionales y nacionales que sirvieron de contexto intelectual para los debates sobre la nueva Constitución.

El campo socialista se había derrumbado, se hablaba del fin de la historia y del predominio del modelo neoliberal que habían impulsado Ronald Reagan y Margaret Thatcher. En América Latina los organismos internacionales impulsaban el famoso Consenso de Washington, un conjunto de recetas ortodoxas de obligado cumplimiento por parte de los países que buscaran financiamiento del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Fondo Monetario Internacional (FMI) o de la banca privada, tal como ahora en Europa se están aplicando rigurosos programas de ajuste para Grecia, Portugal, Irlanda y España.

Internamente, el nuevo gobierno de César Gaviria, con su ministro de Hacienda Rudolph Hommes a la cabeza, tenía una inclinación claramente neoliberal.

Plantear políticas económicas alternativas era virtualmente imposible en ese ambiente.

Las ideas principales

¿Qué reformas de la Constitución pueden declararse como neoliberales? Son varias:

  • La autonomía del Banco de la República.
  • El papel que se le da al mercado, a la competencia y a la eficiencia, casi haciendo abstracción de un mundo real diferente, donde predominan imperfecciones como los monopolios y oligopolios, la información asimétrica, la incertidumbre, el poder de los grupos económicos y la distribución inequitativa del ingreso y la riqueza.
  • El predominio del sector privado y la voluntad expresa de minimizar el papel del Estado, en consonancia con lo que venía ocurriendo en el mundo.

Muchas de las leyes necesarias para reglamentar y aplicar los principales artículos económicos de la nueva constitución fueron plasmadas dentro de un espíritu bastante ortodoxo.

El Banco de la República

Los artículos 371, 372 y 373 sobre la Banca Central son la expresión pura del liberalismo económico. Estos artículos son suficientes para imponer el modelo neoliberal, en especial el artículo 371 que dice:

“El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio.”

Serán funciones del Banco de la Republica: “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general”.

Y en el artículo 372 se afirma:

”La Junta Directiva del Banco de la Republica será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda, quien la presidirá. El gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente de la república para períodos prorrogables de cuatro años reemplazando dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la nación”.

Según el artículo 373, “El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyo para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán de la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares”.

Reducir la inflación a toda costa

En estos tres artículos la prioridad absoluta es el control de la inflación. No se habla de empleo ni de crecimiento económico, como sí ocurre en Estados Unidos y en otros países.

Pero además la emisión monetaria para financiar al Estado se limitó de manera muy tajante, porque esta opción requiere de unanimidad entre los miembros de la Junta del Banco. Es decir, el gobierno quedó atado para impulsar el crecimiento en situaciones recesivas.

Estas limitaciones van unidas a la voluntad de reducir el gasto público y a una concepción general anti-Estado y anti déficit fiscal. Los anti-inflacionistas son generalmente enemigos del déficit como herramienta para influir sobre el ciclo económico, porque para ellos la política fiscal es ineficaz. Esto se sigue de su teoría del llamado “crowding-out”: lo que invierte el gobierno desplaza inversión privada y el efecto neto es cero.

Y sin embargo no hay ninguna prueba empírica que permita afirmar que un banco central independiente lleve a mayor crecimiento, mientras que bancos centrales más flexibles bajo el control del gobierno lleven al empobrecimiento.

Cánticos a la bandera

Pero al lado de esas reformas neoliberales se encuentran muchos artículos que parecen inclinados hacia el intervencionismo estatal y la redistribución de la riqueza. Desafortunadamente estos son sobre todo los artículos retóricos o que -de todas maneras- se han quedado en el tintero. Por ejemplo los siguientes:

  • Artículo 1. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencias del interés general”.
  • Artículo 2. “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
  • Artículo13. “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellos se cometan”.
  • Artículo 57. “La ley podrá establecer los estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas”.
  • Artículo 58. “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.
  • Artículo 60. “El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad”.
  • Artículo 78. “El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.

Participación bienvenida y recortada

Es en materia de servicios públicos donde mejor puede apreciarse el alcance de veras democrático o en efecto reducido de las reformas “progresistas” que introdujo la Constitución de 1991. Veamos:

Dice el artículo 78 que “el Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.

Este artículo quedó cojo. Debería haber sido más perentorio para que los usuarios tuvieran un papel más claro en el proceso de discusión de las tarifas y normas que tienen que ver con los servicios públicos y los precios controlables, e impedir que dependan solamente de las decisiones de unos contados tecnócratas y de la influencia de las empresas.

Ese texto en efecto se prestó para que el papel de los usuarios quedara reducido a unos comités sin ningún poder en la Ley de Servicios Públicos que creó las Comisiones de Regulación.

Artículo 365. “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.

El énfasis recae sobre la eficiencia –el dogma neoliberal– olvidándose de la distribución del ingreso, de la cobertura, de la calidad, de políticas para las zonas marginadas y para cierto tipo de usuarios que requieren una atención especial.

Artículo 367. “La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además los criterios de costos, los de solidaridad y distribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación”.

Artículo 369. “La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”.

Tal como dije en referencia al artículo 78, dado el ambiente de la época, la Constitución del 91 fue muy poco perentoria al ordenar que los usuarios participaran efectivamente de la gestión de los servicios esenciales. Y sin embargo en Estados Unidos –el supuesto modelo del neoliberalismo– es donde los usuarios tienen mayor poder a la hora de adoptar las políticas y tarifas de los servicios públicos regulados por la ley.

* Ingeniero eléctrico de la Universidad de los Andes, PH.D en economía de la Universidad de Pensilvania,  ex gerente del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ex presidente de la Asociación Colombiana de Ingenieros Electricistas, Mecánicos, Electrónicos y Afines, consultor internacional, autor de numerosas publicaciones y actual Decano de la Universidad Central.

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