La regla fiscal y el crecimiento económico

En qué consiste, qué busca y qué argumenta el proyecto del Gobierno. La regla fiscal les da el poder a los técnicos pero se basa en supuestos dudosos o equivocados.

Diego Otero Prada*

La propuesta

Antes de finalizar el gobierno Uribe, el ministro de Hacienda, Oscar Iván Zuluaga, y el jefe del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Esteban Piedrahita, presentaron un proyecto de acto legislativo "por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del estado social de derecho". Este proyecto, con algunas  variaciones, fue radicado en el Congreso por el nuevo ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry – y es el que generalmente se conoce como la "regla fiscal".

La iniciativa afirma que la sostenibilidad fiscal es "un derecho de todos y es deber de todas las ramas y órganos del poder público colaborar armónicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva". La consecuencia principal de este principio es limitar la atención de los derechos sociales al espacio fiscal. Por eso en el proyecto se establece que "el Congreso de la República, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en esta Constitución, deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad".

Que es una regla fiscal

Según Kopits y Simansky[1], esta regla es una restricción permanente de la política fiscal expresada en términos de un indicador tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumen de la deuda pública.

Para García (2004) la regla fiscal es una restricción constitucional o legal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario, la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba normalmente junto con una regulación del procedimiento de elaboración, discusión legislativa, ejecución y control del presupuesto.

En términos generales, una regla fiscal busca eliminar la discrecionalidad en el manejo presupuestario y por ello es una restricción a la política fiscal.

Tipos de reglas fiscales

Las reglas fiscales se concentran en el presupuesto central de los gobiernos, y dejan por fuera, en muchos casos, el manejo fiscal de los departamentos, regiones y municipios, lo cual ya es una limitación importante para que sean efectivas.

Hay distintos tipos de reglas fiscales:

• Para los países de la Unión Europea (UE) que forman parte del Tratado de Maastricht,  el déficit fiscal no puede ser superior al 3 por ciento del PIB y la deuda no debe sobrepasar el 60 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).
• Una segunda regla fiscal extrema es la del presupuesto balanceado, es decir, que los  gastos deben ser iguales a los ingresos en un determinado número de años.
• Una tercera es la de que hay que tener un superávit primario, lo que significa generar un excedente de ingresos sobre gastos antes del pago de intereses sobre la deuda, excedente que ha der ser de un magnitud determinada, por ejemplo de un 1 por ciento del PIB.
• Una cuarta es la llamada "regla de oro", donde sólo se permite el endeudamiento para financiar la inversión.
• Una quinta busca limitar el gasto a un determinado porcentaje, por ejemplo, que su crecimiento sea menor en un punto porcentual al de la tasa de inflación anual.

¿Se cumplen o no las reglas?

En la literatura no hay claridad sobre la eficacia de las reglas fiscales puesto que las evidencias son contradictorias. Existe el problema de la causalidad, es decir, la duda de si la  situación fiscal mejora al aplicarse la regla o si esta regla se adopta precisamente en momentos de bonanza que mejoran la situación de las finanzas públicas.

Para qué sirve la regla

Los defensores de una regla fiscal sostienen que ella trae los siguientes beneficios principales: 

• Limita la discrecionalidad de los gobiernos en la toma de decisiones de política económica.
• Promueve la estabilidad macroeconómica.
• Mejora la sostenibilidad de las cuentas públicas a mediano y largo plazo.
• Da credibilidad y consistencia a las políticas económicas.
• Mejora la asignación de recursos a través de la racionalización del gasto público y de uso de los impuestos.
• Reduce la amplitud y duración de las fluctuaciones económicas.

Ideología tras la regla

Detrás de la defensa de las reglas fiscales se encuentra toda una filosofía económica de sabiduría convencional, reflejada en el nuevo consenso sobre la macroeconomía, que puede sintetizarse en los siguientes puntos:

1. La política fiscal es menos eficaz que la política monetaria. A lo sumo, la primera  cumple un papel de apoyo para amortiguar los ciclos económicos.
2. Los déficit fiscales no pueden estimular la economía porque el aumento del gasto del gobierno implica disminuir la actividad privada dado que los recursos totales no han aumentado (es el efecto conocido como "crowding out")
3. La política fiscal promueve gastos desbordados y déficits que desembocan en niveles insostenibles de deuda pública.
4. El déficit fiscal promueve el déficit en la balanza corriente (la llamada teoría del déficit gemelo o doble déficit -"twin deficit theory").
5. La labor principal de un banco central independiente, que controla la tasa de inflación mediante reglas bien definidas por la Constitución o la ley, debe ser complementada mediante una regla similar para controlar el déficit fiscal.
6. La tasa de interés fijada por el banco central puede aumentar el ahorro y el nivel de inversión.
7. El sector privado mueve la economía.

Se trata pues de todo un programa contra la intervención estatal y a favor del mercado, la desregulación, el Estado mínimo y la defensa irrestricta del sector privado.

Argumentos del gobierno

En la exposición de motivos del proyecto se presenta una argumentación propia de los economistas más ortodoxos del planeta, y en especial:

– Se habla siempre de "Estado Social de Derecho" pero limitado a lo que llaman la sostenibilidad social, que no se define en ninguna parte. Son dos palabras repetidas a lo largo del texto pero que cada quien puede interpretar a su manera.

• Se dice, sin más, que a falta de una regla fiscal "el gasto puede llevar a aumentos dramáticos en las tasas de interés". Esto supone que el gasto público compite con el gasto privado o sea que el ya dicho "crowding out" disparará las tasas de interés.
• Se adopta una cierta teoría de la inflación, según la cual "un crecimiento insostenible del gasto público puede conllevar a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en la inflación o movimientos bruscos en la tasa de cambio".
• Se apela a la equidad inter-generacional al decir que un alza en los niveles de la deuda pública para financiar el gasto "se refleja en una carga para las generaciones futuras, que tendrán que pagar más impuestos para que el sector público pueda atender su deuda".
• Se argumenta que "mayores impuestos inhiben la inversión y el ahorro, y por esta vía el crecimiento y la generación de empleo futura".
• Se añade que "la dependencia del financiamiento interno y externo para financiar una parte del presupuesto del Gobierno debe limitarse, para lo cual un manejo fiscal prudente y creíble resulta fundamental".

En resumen, el gobierno retoma los argumentos de los economistas más conservadores para mostrar que el gasto público prácticamente no tiene efectos positivos y en cambio es el origen de casi rodos los males. En esta controversia se dan afirmaciones que no pueden comprobarse, como decir

• Cuáles son los niveles "óptimos" de deuda o de gasto público en relación al PIB;
• La tasa de interés depende del déficit fiscal;
• El mayor gasto público perjudica a las generaciones venideras, o
• Mayores impuestos inhiben el ahorro y la inversión.

Estamos, en el fondo, ante una  política "friedmaniana", según la cual hay que disminuir el gasto del gobierno, es decir, el tamaño del Estado, dentro de la convicción de que el Estado es el culpable de todos los males.

En manos de los técnicos

Para adoptar una regla fiscal determinada es necesario partir de unos ciertos supuestos acerca de variables como cuál es el potencial de crecimiento económico del país (si éste es de un 20 por ciento anual, el margen de gasto publico es por supuesto mayor que si la economía no puede crecer más del 1 por ciento cada año).

De hecho, las reglas fiscales deben deducirse de modelos matemáticos complejos para poder tener en cuenta los efectos directos e indirectos de las variaciones en el nivel del gasto público sobre otros varios aspectos de la economía. Por ejemplo la regla que  propuso el Comité Técnico Interinstitucional (2010) para el caso colombiano resulta depender de tres supuestos claves: la meta deseada de balance fiscal, el grado de sensibilidad de la autoridad fiscal con respecto a la brecha del producto, y el cálculo del PIB potencial[2].

Para aplicar una regla fiscal se tienen, entonces, múltiples posibilidades, lo que hace que la regla sea discrecional. Este es un defecto de toda regla fiscal, puesto que su aplicación viene a depender de los criterios de la tecnocracia. Si se trata de técnicos ortodoxos, defenderán parámetros estrictos que restrinjan totalmente a las autoridades económicas. Si se trata de economistas menos ortodoxos, serán más flexibles al escoger los valores de los parámetros.

La política relegada por la tecnocracia

La gran falla de cualquier regla fiscal es el objetivo de restringir la política fiscal por medios tecnocráticos. La regla fiscal lleva implícita el que los tecnócratas ortodoxos son  los que saben qué hacer con la política fiscal, saltándose el proceso de decisión política.

Como bien lo dicen Murray y Wilkes "la política fiscal es un asunto político. La pregunta de cómo fijar impuestos, gastar y endeudarse no se puede deducir por cálculos técnicos. No hay una respuesta simple a si 40, 50 ó 60 por ciento del PIB es un nivel de deuda insostenible".

La idea de la regla fiscal está muy en paralelo con las juntas monetarias o bancos centrales con reglas rígidas de control de la inflación, que no son sujetas a debate político.

Si se fijan parámetros para el manejo fiscal, prácticamente desaparecerán las políticas monetarias y fiscales y los extremistas ortodoxos determinarán el rumbo de los gobiernos.

El debate público sobre la estrategia de crecimiento desaparecerá y las prioridades quedarán en manos de los tecnócratas. Se eliminará el debate pluralista para definir la política fiscal y los partidos perderán su esencia.

Hay en la imposición de reglas fiscales y monetarias un desprecio por la política, a la que se acusa de irresponsable y cortoplacista, y lo mismo a los electores.

Sólo los tecnócratas saben muy bien qué hacer; ellos son los mejores a la hora de asignar los recursos; ellos representan a las generaciones presentes y futuras y saben lo que conviene a los pueblos.

Hay muchos términos que manejan los defensores de las reglas fiscales, que son objeto de polémica y cuyo significado no es  único.

Por ejemplo, qué es la sostenibilidad; cuál es el nivel óptimo de gasto, deuda e inversión; qué es justicia intergeneracional; qué la estabilidad macroeconómica; cómo predecir los ingresos y gastos futuros, o cómo prever las recesiones y expansiones y sus tamaños.

Son muchas las preguntas, con diferentes respuestas según los actores sociales, que solamente a través de un proceso político pueden ser dadas y aceptadas, sean buenas o malas.

Reducción del escrutinio público

Como dicen Murray y Wilkes las "innovaciones institucionales -sean reglas fiscales para el gobierno o la Oficina de Responsabilidad Presupuestal propuestas por los conservadores ingleses- suavizan la presión democrática del electorado. Tales invenciones son una distracción, y por lo tanto niegan a los votantes una escogencia política clara. Ambas dan lugar a una caja negra en el cual el debate sobre decisiones de impuestos y endeudamiento se bloquea del escrutinio público regular."

La política fiscal es un instrumento muy potente para modificar la demanda y llegar a situaciones de pleno empleo ante deficiencias del sector privado. No utilizar esta  herramienta lleva a recesiones o a depresiones. El papel directo de la política fiscal debería ser suavizar variaciones indeseadas del gasto privado[3].

Skidelsky, dirigiéndose a la oposición laborista les dijo que "cuando hay un desempleo grande de los recursos, la teoría keynesiana es lo mejor, y el gobierno no debería avergonzarse de correr un déficit. Una oposición propiamente keynesiana debería afirmar que el déficit debería determinarse por las circunstancias económicas, no por un programa en el tiempo arbitrario: quien conoce cuál será la situación en dos, tres, o cuatro años? Pero dudo que la oposición tendrá el coraje para hacerlo."

Regla fiscal, rigidez riesgosa

La reciente experiencia, como lo afirman Arestis P. y Sawyer Malcol[4], "de darle un mayor papel a la política fiscal y promover estímulos fiscales frente a la crisis financiera ha mostrado que las reglas tienen que suspenderse y que reglas arbitrarias de déficit fiscal pueden interferir con  la definición de políticas".

"Ha habido ejemplos previos, aunque no tan dramáticos, cuando los déficit fiscales exceden las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Reglas presupuestales, que especifican alguna forma de presupuesto balanceado, se ven como reglas arbitrarias a menos que haya razones muy fuertes para creer que un presupuesto balanceado será consistente con el nivel deseado de actividad económica", anotan.

Otro argumento es el relativo a que los déficit fiscales llevan a aumentos en las tasas de interés, muy en línea con la tesis del "crowding-out", pero los estudios empíricos han encontrado poca evidencia de esta relación, y aún si fuera cierta, muchos post-keynesianos niegan que exista una relación fuerte entre tasas de interés e inversión en el sector privado[5].

La literatura económica keynesiana, poskeynesiana, marxista y heterodoxa en general, y aún la de los neokeynesianos, es muy abundante en refutar los supuestos base para la fijación de reglas fiscales; de ahí que ante tantas dudas es inconveniente insistir en este tipo de políticas.

Conclusión

El proyecto del gobierno sobre la Regla Fiscal vulnera los derechos sociales. Es un propósito claro y muy bien calculado de los economistas y políticos neoliberales de acabar con el Estado y de limitarlo en su papel de interventor, regulador y orientador de la política de desarrollo.

Las bases para aplicar una regla fiscal son muy débiles, pues no existe evidencia empírica  clara ni sustento teórico en los argumentos que se presentan. Contrario a lo que dicen sus defensores, la regla fiscal  va contra las posibilidades de un  crecimiento económico rápido y equitativo.

Bibliografía

Arestis P. & Sawyer M: The return of fiscal policy. Journal of Post Keynesian Economics,   2010. Vol. 32,   No.  3.

Comité Técnico Interinstitucional. Regla fiscal para Colombia. Bogotá, D.C., 7 de julio 2010.

García Serrador A. (sep-dic. 2004). Teoría general sobre reglas fiscales. Cuadernos de Política Económica, Vol. 8. Valencia: Universidad de Valencia.

King J. E: The Elgar Companion to Post Keynesian Economics. Northampton: Edward Elgar Publishing Limited. 2003

Kopits G. and Symansky, S: Fiscal policy rules. IMF Occasional Paper No. 162. 1998. Washington.

Lozano I., Rincón H., Sarmiento M. y Ramos J: Regla fiscal cuantitativa para consolidar y blindar las finanzas públicas de Colombia. Revista de Economía Institucional, Vol. 10, No.19. Bogotá. 2008: Universidad Externado.

Nevile J.W: Fiscal policy en J.E King The Elgar Companion to Post Keynesian Economics. Northampton: Edward Elgar Publishing. 2010.

Perry G: Reglas fiscales: una propuesta para Colombia. Seminario Internacional DNP. Bogotá. 2009.

Rincón H. Un análisis comparativo de reglas fiscales cuantitativas. Borradores de Economía Núm. 617. Bogotá: Banco de la República. 2010

Murray A. y Wilkes G: Fiscal rules ok? Centre: Orum the liberal think tank. 2009.

Skidelsy R: Britain¨s austerity apostles duck the debate. Financial Times, Thursday October 14, 2010. London.

Varela Carid, F. Reglas fiscales y ciclos económicos. Ventajas e inconvenientes fiscales en la perspectiva de los fines y Efectividad de la política fiscal y experiencia en EE.UU. 2003. Economía No.52.

* Ingeniero eléctrico de la Universidad de los Andes, PH.D en economía de la Universidad de Pensilvania,  ex gerente del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ex presidente de la Asociación Colombiana de Ingenieros Electricistas, Mecánicos, Electrónicos y Afines, consultor internacional, autor de numerosas publicaciones y actual Decano de la Universidad Central.

Notas de pie de página

[1] Kopits y Simansky, 1998.

[2] La regla recomendada por el Comité Técnico Interinstitucional es la siguiente:  b_t = b*+ a_t y_t       (1)

               Donde: b es el balance fiscal definido en términos del balance primario

b* es la meta  deseada de balance fiscal  para el mediano plazo

a_t  es el grado de sensibilidad de la autoridad fiscal  con respecto a la brecha del producto

y_t  es la brecha  del producto, o diferencia entre el PIB y el PIB potencial

La regla de la ecuación (1)  dice que para cualquier año t  el balance fiscal deberá ser igual a la meta deseada de mediano plazo más la corrección por la brecha del producto. Si el PIB actual es igual al potencial, la brecha del producto es cero, y el balance fiscal es igual a la meta deseada. Para valores diferentes a cero de la brecha, la reacción de las autoridades va a depender del valor del parámetro a_t.

Si el valor de a es 0,1 como menciona Rincón, si la b recha es positiva, PIB actual superior al potencial), el balance fiscal debe ser superior a la meta deseada, es decir, se ahorra, y si el PIB es inferior al potencial, se desahorra. Se tiene, entonces, que la política fiscal es contra cíclica.

[3] Skott P., Pág. 43

[4] 2010.

[5] Neville, J.W. 2003. Pág. 153.