La reforma de la Fiscalía: hacia una justicia más funcional y más eficiente
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La reforma pretende corregir los defectos de diseño y de funcionamiento que esta entidad ha mostrado a lo largo de dos décadas. La idea es darle los instrumentos necesarios para enfrentar las nuevas formas de criminalidad. ¿Funcionará?
Farid Samir Benavides Vanegas*
La Fiscalía en la institucionalidad colombiana
La Fiscalía General de la Nación surgió con la Constitución de 1991 como una institución encargada de la investigación y de la acusación de aquellas personas sobre quienes hay razones válidas para afirmar que han cometido un delito. Con su creación se reemplazó el viejo sistema de los jueces de instrucción criminal y se creó una institución que debía adelantar investigaciones y conformar equipos que hicieran frente a las exigencias que plantean las nuevas formas de criminalidad.
Sin embargo, el diseño institucional que surgió de la Carta de 1991 fue deficiente, pues conservó diversos aspectos que hoy en día reconocemos como problemáticos. Estos son los siguientes:
Las estrategias que asuma la Fiscalía no deben y no pueden limitarse simplemente a la resolución jurídica de los casos, pues eso es más propio de un juez de instrucción criminal.
· La Fiscalía asume las funciones de acusación ante los jueces de la República y debe interactuar con dos entes que forman parte del Ministerio Público: la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Como ya lo mostró Hernando Gómez Buendía, la Procuraduría desarrolla funciones que se solapan con las de otras instituciones, por lo cual la Fiscalía debe conservar la función de acusación y la Defensoría la de Defensoría Pública. Al Juez, como tercero neutral, le corresponde la tarea de protección de los derechos del procesado y de las víctimas.
· La Fiscalía hace parte de la Rama Judicial, con lo cual se somete de manera estricta al principio de legalidad, lo que hace mucho más difícil la aplicación del principio de oportunidad y sobre todo la consideración de razones políticas –que no politiqueras- en la determinación de una política de lucha contra el crimen. Aclaremos que el “principio de legalidad” implica que todos los delitos sean perseguidos con igual rigor, mientras que el “principio de oportunidad” significa que, ante la inmensa congestión del sistema judicial, las autoridades puedan escoger ignorar algunos delitos para concentrarse en la persecución de otros.
· La Constitución le otorgó a la Fiscalía la función de contribuir a formular la política criminal, pero esto no ha sido entendido como una política de lucha contra el crimen o como parte de la política de seguridad ciudadana, sino como formulación de leyes, como parte de una simple política legislativa.
 Presidencia de la República El Presidente Juan Manuel Santos firma los ocho decretos de reforma a la fiscalía. |
Errores de diseño
El diseño institucional creado por la Constitución mostró al poco tiempo sus problemas y limitaciones, de modo que en el 2002 se presentó otra reforma constitucional para establecer en Colombia el sistema penal de tipo acusatorio. La reforma fue desarrollada mediante la Ley 906 de 1994. Los estudios de seguimiento y evaluación sin embargo han ha mostrado que persisten muchos de los problemas de la justicia penal, al punto que la Corporación Excelencia en la Justicia calificó la reforma como un fracaso y subrayó la urgencia de una nueva reforma.
El Fiscal General de la Nación y el presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia han promovido la reforma de la justicia penal, con el fin de hacerla más eficiente y efectiva en el cumplimiento de sus deberes. Se ha promovido un nuevo diseño institucional para hacer frente a dos retos que enfrenta la justicia en Colombia:
· El crecimiento de las redes de criminalidad organizada, con nuevas modalidades delictivas y nuevas organizaciones criminales, y
· El exceso creciente de procesos, que obliga a que la Fiscalía de prioridad a algunos casos y concentre sus esfuerzos en los crímenes más graves o donde la ciudadanía tiene un mayor interés (principio de oportunidad).
La reforma
Para establecer los criterios de la llamada “priorización” de casos, el Fiscal General expidió la Directiva 001 de 2012 la cual se viene aplicando desde entonces y ha servido de herramienta para las investigaciones que desarrolla la Unidad de Contextos.
La reforma, expedida en enero de este año mediante siete decretos, modifica completamente la actual estructura y crea nuevas direcciones nacionales, con lo cual se reconoce la necesidad de diferentes experticias. Entre las nuevas dependencias están la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación; La Dirección de Estrategia en Asuntos Constitucionales; la de Análisis y Contextos; las de Fiscalías Nacionales Especializadas; la del Sistema Acusatorio -que cuenta con una subdirección de articulación externa de policías judiciales-; la de Seccionales y de Seguridad Ciudadana; y el Establecimiento Público de Educación Superior.
Como consecuencia de la reforma se modifica la planta de personal, se crean y suprimen algunos cargos y también se modifica la carrera de la Fiscalía -la mayor parte de los cargos son de carrera y solo los cargos de nivel directivo son de libre nombramiento y remoción-.
 Fiscalía General de la Nación Curso de Entrenamiento en Investigación de Casos de Violencia Sexual basada en Género. |
El sentido de la reforma
Las estrategias que asuma la Fiscalía no deben y no pueden limitarse simplemente a la resolución jurídica de los casos, pues eso es más propio de un juez de instrucción criminal.
La Fiscalía debe definir prioridades, entender los contextos y aplicar una estrategia de investigación que contribuya a desarticular las organizaciones criminales. Ese trabajo debe ser bien coordinado, y una de sus primeros supuestos es la existencia del sistema único de información que sirva de apoyo oportuno a los jueces.
Es importante la coordinación entre las direcciones de Análisis y Contexto y las de Crimen Organizado y Justicia Transicional. El hecho que el fiscal haya decidido ejercer su facultad constitucional de director de la Policía Judicial debe contribuir a que las entidades del Estado entiendan que el ente rector de la Policía Judicial es la Fiscalía General de la Nación y por ello que sus directrices son las que deben primar (de esta manera se resuelve el conflicto que sobre el tema tenían el Fiscal y la Contralora).
la legislatura que comienza en marzo, debe plantearse seriamente la eliminación de la Procuraduría General de la Nación y la conversión de la Fiscalía General de la Nación en Ministerio Fiscal
Se trata de una reforma ambiciosa que debe contribuir a mejorar la eficiencia del sistema acusatorio. Se requiere de una formación adecuada de todo el personal de fiscales, pues ahora deben pensar más como investigadores y como parte de una institución que lucha contra el delito y no como abogados resolviendo un caso. La nueva cultura institucional y la nueva formación deben desarrollarse desde la institución universitaria de la Fiscalía General de la Nación.
Aún quedan aspectos pendientes para lograr una Fiscalía completamente eficiente en su lucha contra el delito. Creo que en la legislatura que comienza en marzo, debe plantearse seriamente la eliminación de la Procuraduría General de la Nación y la conversión de la Fiscalía General de la Nación en Ministerio Fiscal o Ministerio Público independiente, tal y como ocurre en Chile, para que de ese modo no esté sometida al principio de legalidad y pueda aplicar de manera amplia y por razones de política criminal el principio de oportunidad.
* Ph.D, director del Área de Derecho Penal, Procesal Penal y Criminología de la Universidad de los Andes fs.benavides@uniandes.edu.co
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Farid Benavides
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