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Minería y medio ambiente en una hora decisiva

Escrito por María Victoria Duque
Maria Victoria Duque

Maria Victoria DuqueEl gobierno está a punto de tomar tres decisiones importantes: el diseño del nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la formulación de una política minera coherente y la reforma al Código de Minas. Por el momento no se ve luz al final del túnel…a menos que sea una locomotora que avanza en contravía.

María Victoria Duque López*

Los compromisos del presidente

El 7 de agosto de 2010, la posesión formal del presidente Santos fue antecedida por una posesión simbólica e inusual ante los Mamos y otras autoridades de los KoguiArhuacosWiwas y Kankuamos, las comunidades indígenas que habitan la Sierra Nevada de Santa Marta.

En el encuentro, los Mamos pidieron el respeto por los sitios sagrados en el interior de la Línea Negra, el límite de sus territorios ancestrales, además de expresar su franco desacuerdo con la construcción de megaproyectos, el turismo indiscriminado y la explotación minera… “Su sabiduría será fuente de inspiración y un pilar fundamental de mi gobierno será la unidad de todos los colombianos y el respeto por nuestras diferencias", respondió el presidente.

El jefe de Estado en su discurso oficial de posesión aludió al ritual y recordó que “nuestro país es una maravillosa combinación de culturas, de razas, de talentos, de riquezas naturales, que nos hace únicos en el planeta”. Algunos de los compromisos asumidos en su posesión fueron los siguientes:

  • “Los Mamos me entregaron un bastón de mando y un collar con cuatro piedras: Tierra, Agua, Naturaleza y Buen Gobierno. Esos símbolos preciados harán parte integral de la administración que hoy comenzamos”.
  • “A nuestros niños les debemos también la obligación de velar, con responsabilidad, por la preservación de nuestro medio ambiente y por el futuro de nuestro planeta”.
  • “Somos una de las Naciones con mayor diversidad biológica del mundo, y con mayor riqueza hídrica, y estamos llamados a conservarlas para bien nuestro y de la humanidad”.
  • “Crearemos el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Agencia Nacional de Aguas, para garantizar una mayor protección del agua y de nuestros recursos naturales”.
  • “El mundo no es una herencia de nuestros padres, sino un préstamo de nuestros hijos. Por eso trabajaremos por el medio ambiente, para pagar esa deuda impostergable a las nuevas generaciones”.

Los compromisos asumidos por el presidente demandan de su gobierno un especial grado de coherencia en la toma de decisiones, sobre todo en relación con las cinco “locomotoras” que el Plan Nacional de Desarrollo ha identificado como ejes de su estrategia económica.

Decisiones cruciales

En la actual coyuntura convergen cuatro procesos de decisión que podrían tener repercusiones especialmente delicadas para el medio ambiente y son por eso una excelente oportunidad para que el gobierno Santos avance en los compromisos asumidos. Me refiero a:

  1. La escisión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).
  2. La política minera del país, y
  3. La reforma al Código de Minas [1].

Sobre el primer punto, hasta el momento solo se conoce una presentación en Power Point que consta de un diagnóstico sobre la situación actual de la institucionalidad del sector y de propuestas sobre la nueva estructura ministerial, pero que a todas luces resultan insuficientes para un análisis riguroso.

No obstante, a partir de la información presentada puede avanzarse que el diagnóstico parece ser un mea culpa por la historia reciente del sector, lo cual podría leerse como otro intento del gobierno Santos por distanciarse de su antecesor y para denunciar el estado de debilidad y corrupción en el que recibe el sector ambiental.

Tres propuestas muy dudosas

En materia institucional, lo hasta ahora conocido da pie a tres preocupaciones principales.

1. Lo que en realidad era apenas una preocupación en diciembre de 2010, se convierte en una realidad: el ordenamiento territorial del país no quedará entre las competencias del nuevo MADS, sino bajo la responsabilidad del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial.

En la práctica se establece una separación entre la planeación ambiental del territorio (garante de la protección de los ecosistemas vulnerables o frágiles) y la planeación de las ciudades, los servicios públicos domiciliarios como acueducto y alcantarillados y la localización del tejido productivo. El ente rector del uso del suelo quedará bajo la tutela del sector de la construcción que, además de ser uno de sus depredadores naturales, necesita extraer recursos del subsuelo.

La razón por la cual la formulación de políticas de ordenamiento del territorio reposaba en el Ministerio de Ambiente consiste en que la modernidad exige una instancia estratégica y pluridisciplimaria que ofrezca instrumentos para que el ordenamiento del territorio sea sostenible. Y no como aparece en la nueva propuesta, donde pierde la condición de garante y asume el rol de coordinador entre un Sistema Nacional Ambiental deliberadamente desmantelado y… el ordenamiento territorial.  

2. También habrá que prestar atención en el futuro inmediato a la creación y operación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), entidad del nivel central adscrita al Ministerio, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica y con capacidad nominadora.

Para que esa unidad disponga de herramientas suficientes y garantice nuestros derechos, se requerirá de una disposición en el decreto que le dé cuerpo al nuevo MADS, según la cual todos los conceptos técnicos para el licenciamiento ambiental procedan de la Dirección de Gestión Integral de Biodiversidad, porque es allí donde deberá concebirse la visión ecosistémica del país.

3. También exige un seguimiento estrecho la propuesta que hace el Ministerio de Minas y Energía (MME) en el sentido de crear la Agencia Nacional de Minas (ANM), a imagen y semejanza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).

Por estos días, esta entidad ha sido sacudida por un informe de la Contraloría General que da cuenta de irregularidades fiscales y administrativas y que expone 31 hallazgos sobre errores, inconsistencias, salvedades, limitaciones o incertidumbres que afectan razonablemente los estados contables. Estas inconsistencias suman más de 1,24 billones de pesos, es decir, el 48 por ciento del activo total de la ANH.

La renuncia sorpresiva de su director el pasado 13 de septiembre, y quien ocupó el cargo durante ocho años, solo aumenta los motivos de preocupación sobre un diseño institucional que había sido alabado como ejemplo de eficiencia y pulcritud.

Será indispensable movilizar de nuevo al ya fortalecido movimiento social-ambiental, pero en forma aún más amplia de la lograda en torno del licenciamiento ambiental para el proyecto minero en el Páramo de Santurbán, que asegure una práctica institucional en la ANM alineada con los más altos intereses de la sociedad colombiana y que vigile para que no se convierta en fuente adicional de corrupción y politiquería.

Reformas descoordinadas

Además de la presentación sobre la institucionalidad y la política mineras, está disponible un texto de propuesta de reforma al Código de Minas o Ley 685 de 2001 presentada por el MME donde encontramos una primera señal de alarma.

El MME puede aprovechar la oportunidad que dejó planteada la Corte Constitucional [2] para armonizar tres elementos:

  • La elaboración de un nuevo diagnóstico del sector minero.
  • La decisión de reformar la política minera.
  • La necesaria reforma del Código de Minas.

Trabajar los tres procesos en forma coordinada permitiría avanzar hacia una política minera coherente, alejada del escenario que el propio ministro denominó como una “catástrofe minera”. Pero lamentablemente, al parecer se está dejando pasar esta oportunidad única.

Los hallazgos del diagnóstico ponen en evidencia:

  • La ausencia de liderazgo del MME como ente rector de la política minera.
  • La falta de coordinación interinstitucional.
  • La falta de capacidad institucional para la fiscalización.
  • La desarticulación total entre la autoridad ambiental y la autoridad minera.
  • El desbordamiento del problema de la explotación ilícita.
  • La inapropiada relación de las empresas con las comunidades.

Algunas propuestas de lineamientos para la política incluyen:

  • generación de conocimiento geológico.
  • adopción de un sistema catastral eficiente
  • diseño de un sistema de contratación efectivo.
  • creación de mecanismos eficaces de fiscalización.
  • licencia social para operar.
  • impulso a la pequeña y mediana minería y
  • creación de la Agencia Nacional de Minas, entre otros.

Lo realmente sorprendente es que en el texto de propuesta de reforma al Código de Minas no toca ninguno de los aspectos de los que sí se ocupa el diagnóstico, ni modifica para nada la catástrofe minera en la que probablemente ya se encuentra inmerso el país.

Da la impresión de que fuesen al menos tres frentes de trabajo completamente descoordinados, desarmonizados e independientes entre sí, lo que constituye una pésima noticia.

Sin luz al final del túnel

Además de no armonizar el diagnóstico con la propuesta de política y la reforma al Código, se dejan intactos los problemas anteriores, sobre los cuales algunos ingenuos ciudadanos abrigaban la esperanza de encontrar soluciones normativas lideradas por el Ministerio.

Entendido el código como un conjunto unitario, ordenado y sistematizado de normas y principios jurídicos que regulan un sector específico, es oportuno señalar aquí algunos de los principales problemas y vacíos encontrados en la propuesta de reforma

  1. Resulta inaceptable que se pretenda regular el sector ambiental desde el cuerpo legal sectorial de la minería, sin respetar el cuerpo legal ambiental existente y su debida jerarquía. Si acaso existen vacíos legales en lo ambiental, será el MADS el llamado a hacer los correctivos del caso. Es un error estratégico permitir que las disposiciones ambientales se basen en intereses sectoriales.
  2. Es necesario precisar el alcance del artículo 13 del Código de Minas que determina la actividad minera como de utilidad pública e interés social y por tanto establece las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.
  3. Urge establecer una alta calificación como condición necesaria para el otorgamiento de títulos mineros, entre otras, para evitar la especulación y para clarificar el tema de cesión de derechos.
  4. Se establece que “para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá concepto previo de la Autoridad Minera Nacional”.
  5. Se ignora la diferencia entre minería ilegal y minería informal tradicional, con lo cual se estigmatiza el trabajo de un alto porcentaje de comunidades que obtienen su sustento de esta práctica y se cierra la posibilidad de la formalización como un camino de acceso a los derechos.
  6. Se pierde la oportunidad de diseñar instrumentos eficientes para combatir efectivamente y de una vez por todas, la minería ilegal.
  7. La Corte Constitucional había emitido pronunciamientos para esclarecer ciertos temas de interpretación y alcance de la Ley 1382, se observa con preocupación que aunque algunos de sus artículos se transcriben en la nueva propuesta, los pronunciamientos de la Corte no fueron recogidos.
  8. En cuanto a las licencias ambientales, continúan pendientes de respuesta interrogantes como los siguientes: ¿Cómo se pierde una licencia y cómo se pierde un título minero? ¿Si se niega la licencia ambiental, porque está en zonas protegidas, no se debería perder también el título?
  9. Es necesario revisar las prórrogas: la etapa de exploración va de 3 a 11 años, mientras el Ministerio de Ambiente tiene sólo 90 días para otorgar las licencias.
  10. No se toca el recurrente tema de la etapa de cierre y abandono de las minas acorde a los daños y pasivos ambientales y sociales causados.

Si como lo adelantó el Noticiero CM& en su edición del pasado jueves, el nuevo Ministro de Minas y Energía será Mauricio Cárdenas Santamaría, seguramente deberá además evaluar cuáles son los esquemas innovadores de la política pública minera, que garanticen que realmente el Estado actúe como un socio relevante en los contratos de asociación o de concesión. 

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

 

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