Análisis detallado de la estructura y la dinámica del precio de los combustibles en Colombia, que revela políticas públicas erráticas en un contexto internacional volátil. La incidencia en presiones inflacionarias incipientes convierte este tema en renglón prioritario de la agenda pública. Queda mucho por hacer.
Amylkar Acosta *
¡Albricias!
Al terminar el año pasado los colombianos recibimos dos noticias gordas en materia energética, la una buena y la otra mala:
• La buena daba cuenta del magnífico desempeño de ECOPETROL. Con el aumento de sus reservas de crudo se espantaba el fantasma de la pérdida del autoabastecimiento de hidrocarburos y, al coincidir con una coyuntura de precios al alza, había contribuido a mejorar la balanza exterior y a aliviar el crónico déficit fiscal de la Nación.
• La mala fue el alza sostenida en el precio de los combustibles.
Nadando en petróleo
La mayor actividad exploratoria, que pasó de un promedio de doce pozos perforados por año en la década de los 90 a más de 80 en los últimos tres años, se tradujo en una seguidilla de hallazgos que aunque menores, han mejorado ostensiblemente las perspectivas del país.
Esta mejora ha constituido un gran atractivo para los inversionistas. De aquí el éxito de la Ronda 2010 que abrió la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) mediante la cual se adjudicaron 78 bloques para desarrollar la exploración y producción o para efectuar estudios de evaluación técnica.
A las mayores reservas producto de nuevos descubrimientos se vienen a sumar las que se han incorporado como resultado de aplicar nuevas tecnologías de recuperación secundaria y hasta terciaria, optimizando la explotación y aumentando sensiblemente la tasa de recobro de los campos ya descubiertos, muchos de ellos abandonados en el pasado.
De esta manera se detuvo la caída de las reservas y la producción de hidrocarburos ha tenido un repunte histórico. De un volumen de reservas probadas netas de crudo, condensado y gas natural de 1.137 millones de barriles de petróleo equivalente con las que contaba ECOPETROL como grupo empresarial en 2008, se pasó a 1.210 millones en diciembre 31 de 2007, 1.538 millones en 2009 y últimamente a 1.714 millones en 2010. Es decir que entre 2009 y 2010 se adicionaron reservas del orden de los 365 millones de barriles de petróleo, es decir, un 11,4 por ciento más.
Lo propio podemos decir de la producción, que superó con creces la meta del 2010 que era en promedio de 565.000 barriles diarios, al alcanzar el record de 785.000 barriles; es decir, 39 por ciento por encima de lo esperado y 16,9 por ciento superior al promedio del año anterior. La producción neta aumentó desde 121 millones de barriles equivalentes de petróleo en el año 2007 hasta 189 millones en 2010, para un aumento del 56 por ciento (!).
Es de destacar que el índice de reposición de reservas para este último año fue del 193 por ciento, es decir que por cada barril de petróleo equivalente producido se incorporaron 1,93 barriles a la categoría de reservas probadas, de tal suerte que tenemos un coeficiente de reservas / producción de 9,1 años, aproximadamente, de autosuficiencia.
Precio mundial al alza
En cuanto al comportamiento de los precios internacionales hay que decir que, después de alcanzar el pico de los 147,50 dólares por barril en julio de 2008, se derrumbaron al ritmo de la crisis económica global, hasta tocar el piso de 35,40 dólares en diciembre de ese mismo año y desde entonces ha subido de manera sostenida, al punto de rebasar la cotización de 90 dólares por barril durante el mes pasado.
Los precios en el mercado de futuros escalaron en la segunda semana de enero y se situaron en 92,39 dólares el barril. Es más, en Londres, en el Intercontinental Exchange, el barril de Brent del Mar del Norte para entrega en febrero cerró a 98,12 dólares.
Hace un año, Sintje Diek, analista petrolero del HSH Nordbank, vaticinó que los precios internacionales oscilarían en torno a los 80 dólares en 2010, y su cálculo erró por sólo 40 centavos, pues el promedio registrado fue de 79,61. Pues bien, el mismo experto pronostica que “este año será más volátil que el 2010 y no descarto que veamos el crudo a más de cien dólares el barril”[1] .
Si la Organización de Países Petroleros (OPEP) no cambia la política de oferta limitada que ha mantenido durante los últimos dos años y al mismo tiempo se mantiene la voracidad de los países emergentes, encabezados por China, por los productos básicos, estaremos muy cerca de que se cumplan tales proyecciones. Empero, la Agencia Internacional de Energía (IEA) activó las alarmas al advertir que tales niveles de precios pueden dar al traste con la débil recuperación de la economía global y por ello instó a la OPEP a revisar su política.
No es momento para privatizar ECOPETROL
ECOPETROL basó su plan de inversión para el 2010 en un precio promedio del crudo de 65 dólares/barril, pero al final fue de 79,53 dólares, lo cual lógicamente mejoró sus estados financieros y por ende en mayores dividendos para sus accionistas, empezando por la Nación que hoy posee el 89 por ciento de las acciones.
Es indudable, entonces, que ECOPETROL está pasando por su mejor momento. No obstante, para que se mantenga esta situación, es absolutamente necesario un nuevo hallazgo equiparable al de Caño Limón. A esto le está apostando la empresa, y de momento crucemos los dedos para que se cumpla ese deseo.
Con este panorama tan alentador resulta sorprendente y hasta desconcertante el empecinamiento del Gobierno en proseguir con la privatización de ECOPETROL[2], así sea con el pretexto de la tragedia invernal. Por qué no contemplar alternativas de financiamiento tanto del déficit fiscal como de la reconstrucción, como podría ser el crédito de la banca multilateral y/o de la Corporación Andina de Fomento (CAF), pues como afirmó el Nobel de Economía Joseph Stiglitz “desde luego, nuestra deuda sería más alta, pero también lo serían nuestros activos”. De lo contrario estaríamos abriendo un hueco para tapar otro hueco y al final, como advirtió el propio Presidente Santos, “se queda uno sin el pan y sin el queso”[3]. Como solía decir el ex presidente López Michelsen en circunstancias parecidas a ésta, ¡ya que esta fiesta está tan buena, vámonos para otra parte!
La espiral alcista
Los precios del crudo siguen pues al alza y los estimativos para este año son aún más altos. Esto incide directamente sobre los precios de los combustibles (gasolina y ACPM) que son sus derivados.
La pregunta que se hace El Heraldo y se hacen muchos es “¿por qué los precios de la gasolina siguen por las nubes, a pesar de que el oro negro sale a borbotones de las entrañas de la madre tierra colombiana?”[4].
El Senador Luis Fernando Velasco sostiene que “es inaudito que mientras ECOPETROL gana billones de pesos al año, seguimos encontrando petróleo en el país y nos dicen que este petróleo es colombiano, los ciudadanos estemos pagando una de las gasolinas más caras del mundo”[5].
En efecto, según el gremio de la Industria, FENDIPETROLEO, para diciembre de 2010 el precio de un galón de gasolina en Colombia estaba en 4,14dólares, en Estados Unidos en 2,85, en México en 2,29 y en Venezuela en sólo 19 centavos (!). ¿Cómo se explica semejante desfase entre el precio interno y los precios en estos otros países, sobre todo si se tiene en cuenta que Colombia no lo tiene que importar?
Giro en la política de precios
Para responder a las preguntas, comienzo por notar que desde 1999 se dio un giro en la política de precios, al disponer el desmonte gradual y progresivo del subsidio. Esta decisión se tomó porque el subsidio era fiscalmente insostenible y socialmente discutible.
Desde entonces, la fórmula para el cálculo del precio está compuesta por variables tales como la tasa de cambio y el precio spot del combustible en la Costa del Golfo de Estados Unidos, como ya había sido definido en el Decreto 82438 de 1998. En estas circunstancias el método empleado se basaría en el concepto de costo de oportunidad, entendido como la diferencia entre el precio interno y el precio en la Costa del Golfo de Estados Unidos; esta suma se conoce como precio paridad exportación.
No podemos volver a los subsidios
El Senador Velasco aduce que el consumidor final “sólo debería pagar el costo de producción más un margen de utilidad, y chao”[6]. Pero las cosas no son tan sencillas: aquí tocamos con un asunto de racionalidad y, en efecto, en una economía de mercado los precios deben asegurar un uso óptimo de los recursos escasos. La alternativa sería un sistema de precios administrados propia de las economías centralmente planificadas.
Por lo demás, merced a la Ley 1118 de 2006, la antes empresa industrial y comercial del Estado –ECOPETROL- se transformó en una empresa mixta por acciones, las cuales se cotizan en bolsa; por eso ECOPETROL no puede seguir siendo el paño de lágrimas del Gobierno.
De seguir el consejo del Senador Velasco, volveríamos al esquema de los subsidios disfrazados, con toda la ineficiencia y la inequidad que ellos entrañan; y si antes esos costos eran absorbidos por ECOPETROL, esta vez habría que incorporarlos al Presupuesto General de la Nación. Más aun, no estamos hablando de naderías, pues el monto de los subsidios ha oscilado en torno a 0,8 por ciento del PIB anual, más del 0,6 por ciento del PIB destinado al programa Familias en Acción en 2010. Entre 2004 y 2008 el Estado debió asumir 17,8 billones en subsidios y 26 billones entre 1999 y 2008.
Cambio en las reglas de juego
En vista del acelerado crecimiento de los precios del crudo que arrastraba también al alza desmesurada a los precios de los combustibles, el Gobierno anterior se vio precisado a ampliar el plazo del desmonte de los subsidios, previsto para junio de 2008 hasta el 2010 para la gasolina y el 2011 para el ACPM, con el fin de amortiguar su impacto en el índice de precios al consumidor (IPC).
Pero la política de precios se tornó en errada y errática desde el mismo momento en que el Gobierno decidió por sí y ante sí cambiar las reglas de juego[7] . Siempre se había dicho que los altibajos de los precios internacionales se reflejarían en los precios internos de los combustibles, pero ello se cumplió sólo cuando el crudo estuvo al alza, porque cuando dicha tendencia se revirtió el Gobierno optó por congelar los precios, para que no bajaran en la misma proporción en que lo hacían los precios del crudo.
A consecuencia de este injustificable cambio de las reglas de juego, para octubre de 2008 el precio de venta del galón de gasolina sobrepasaba el precio en la Costa del Golfo en 1.268,61 pesos, dado que el primero registró 7.536,45 por galón y el segundo 6.267,84. Ya para abril de 2009 la diferencia de precios del galón de gasolina y el de ACPM fue de $837.75 y $262.38 respectivamente, por encima del precio internacional de referencia.
Se pretextó para ello la creación del Fondo de Estabilización de los precios de los Combustibles (FEPC) previsto en la Ley del Plan de Desarrollo[8], el cual se alimentaría con la diferencia de precio dizque para atenuar con tales recursos futuras alzas de precios de los combustibles. Pero ello fue flor de un día, el FEPC sólo alcanzó para mantenerlos congelados siete meses en 2009 y seis meses en 2010 y terminó este último año con un déficit de $76.000 millones.
Y, como lo sostiene Portafolio “ahora no queda más remedio que pasarles a los consumidores el efecto combinado de alzas en el petróleo, en la tasa de cambio o en ambos, que es lo que ha ocurrido recientemente porque el barril pasó de US $86 y la divisa está más cara”[9].
¿Qué hay dentro de un galón de gasolina?
Lo que muchos no saben es que más del 30 por ciento del precio de referencia de la gasolina y más del 20 por ciento en el caso del ACPM que paga el consumidor final son impuestos (IVA, sobretasa e impuesto global)[10]. Mientras tanto en los EEUU la carga impositiva que grava los combustibles es de alrededor del 14 por ciento por galón y en Venezuela están exentos, ello en parte explica la diferencia de precios entre unos y otros países.
Si desglosamos y miramos de cerca la estructura de precios de la gasolina corriente y del ACPM nos topamos con el hecho de que en el primer caso de los $8.078.80 el galón que factura la estación de servicio $2.594.77 corresponden a impuestos y en el segundo $1.357.79 de los $6.868.03. Dicho de otra manera, de no existir tales gravámenes tendríamos gasolina a menos de $6.000 el galón y ACPM, alrededor de US $3.
En consecuencia, la salida facilista para la escalada alcista de los precios de los combustibles sería la desgravación de los mismos. De esta manera se aliviaría al consumidor de los combustibles, pero le abriría una tronera tanto al fisco nacional como a los entes territoriales que tiene en el recaudo de tales impuestos una importante fuente de financiación de su presupuesto.
Hay mucho por hacer< /h2>
Cabe preguntarse qué hacer ante la eventualidad de que los precios del crudo se eleven aún más y arrastren consigo los precios de los combustibles, con gran incidencia en la expectativa con respecto al incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC), al afectar los costos del transporte vía fletes y pasajes. Lo que resulta preocupante en este momento, cuando se ponen de manifiesto rebrotes inflacionarios.
En síntesis, el alza de los precios de los combustibles se explica por el desmonte de los subsidios en concomitancia con el alza de los precios internacionales del crudo y presionados además por la onerosa carga impositiva.
En un momento dado se quiso atribuir también a la mezcla del etanol con la gasolina y del aceite con el ACPM, conocidos como biocombustibles, pero la norma es clara: “el valor del ingreso al productor de alcohol carburante (IP AC(t)) para un determinado mes… no podrá ser superior en ningún caso al precio de referencia para Bogotá de la gasolina motor corriente oxigenada, calculado por el Ministerio de Minas y Energía para el mes inmediatamente anterior”[11]. Y lo mismo se predica para el caso del biodiesel. Así es que dicha mezcla si no abarata los combustibles, tampoco los encarece.
Compartimos la propuesta de Fedesarrollo y ACIEM: establecer un precio que se ajuste mensualmente, según un promedio móvil de seis meses o un año del precio CIF de importación, adicionado a los impuestos, sobretasas, costos de transporte y márgenes de distribución.
Esta es una alternativa viable para mitigar el impacto y reducir la volatilidad de los precios de los combustibles, impidiendo que las bruscas oscilaciones de los precios del crudo sometan la economía al vértigo de la montaña rusa de sus continuas variaciones.
Y con respecto a los impuestos a los combustibles, convendría establecer un techo a su monto en términos absolutos a partir de un precio razonable. Como lo señala Portafolio “no se trata de recortarles los ingresos a los municipios que se nutren de la sobretasa a la gasolina, pero sí de regularlos a partir de un nivel determinado para moderar impactos indeseables”[12].
Esta nos parece una fórmula razonable y práctica que bien podría considerar el gobierno, en vez de mantener este clima de incertidumbre y sobresaltos. Esta podría ser la salida a la actual encrucijada.
Finalmente, a propósito de los costos de transporte, hay que admitir que los combustibles, para el caso particular del transporte de carga por carretera, representan el 10,47 por ciento, pero hay otros factores que también inciden en los sobrecostos y que afectan la competitividad del país.
Nos referimos a la pésima calidad de la malla vial y a la obsolescencia del parque automotor: en la medida en que se mejore la calidad de la red carreteable y se modernice el parque automotor, éste podrá operar con menos consumo de combustibles.
El país debe tomar en serio la necesidad de un uso más eficiente y racional de los combustibles; en otros países se han venido tomando medidas que van desde la reducción de la velocidad de circulación de los vehículos en las grandes autopistas hasta la exigencia a los fabricantes y ensambladores de vehículos de un mayor rendimiento del motor, disminuyendo drásticamente de esta manera el consumo de combustible.
En Colombia se ha dado un paso importante en este sentido: la conversión a gas. Más de trescientos mil vehículos, especialmente de servicio público, empezando por el Metroplus en Medellín, el equivalente al Transmilenio de Bogotá, consumen gas natural en vez de gasolina. Medidas como estas pueden aliviar el bolsillo de los consumidores. Estos deben ser temas imprescindibles de la agenda nacional.
*Ex presidente del Congreso de la República; www.amylkaracosta.net
Notas de pie de página
[1] http://www.portafolio.com.co/noticias/sintje-diek
[2] Amylkar D. Acosta M. Imprevisión e improvisación. Diciembre, 10 de 2010
[3] RCN – TV. Junio, 21 de 2010
[4] El Heraldo. Editorial. Enero, 27 de 2011
[5] El Espectador. Diciembre, 1 de 2010
[6] La República. Noviembre, 11 de 2010
[7] Amylkar D. Acosta M. Errada y errátca. Abril, 25 de 2009
[8] Ley 1151 de 2007, artículo 69
[9] Portafolio. Editorial. Diciembre, 3 de 2010
[10] Amylkar D. Acosta M. Terciando en una polémica. Septiembre de 2009
[11] Resolución 18 0825 de 27 de mayo de 2009, artículo 2º
[12] Portafolio. Diciembre, 3 de 2010
