La relación entre Bogotá y su región es insólita: no ha sido posible tender puentes hacia los planes de ordenamiento territorial de los municipios circundantes, ni organizar verdaderas redes de abastecimiento. La clave está en la gestión social y en una dinámica económica regulada.
Mauricio Puello Bedoya
El imperativo urbano-regional
Desde Walter Christaller y Patrick Geddes, sabido es que el ordenamiento y la planeación de la ciudad moderna se definen en la escala regional, por motivos económicos, funcionales, ambientales o de abastecimiento. Correlación que en el caso de Bogotá ha alcanzado hoy una huella ecológica de 300 kilómetros a la redonda, involucrando así la jurisdicción de por lo menos cuatro departamentos, de donde proviene la mayor parte de las 2,7 millones de toneladas de alimentos que consume la ciudad anualmente [1].
Lo urbano-regional, sin embargo, expresa comportamientos singulares en el caso de Bogotá. En efecto, mientras en la mayoría de las capitales del mundo la región guarda un mayor peso poblacional frente al centro urbano, como se observa en el cuadro siguiente:
en el caso de Bogotá esa relación se invierte considerablemente a favor del centro urbano, donde logra concentrarse el 88 por ciento de la población; dispersándose el restante 12 por ciento entre las localidades regionales.
Desequilibrio que probablemente procede del peso que tienen Bogotá y su región en la dinámica urbanizadora del país (la ciudad Bogotá, al albergar más del 15% de la población nacional, con un crecimiento anual de 140.000 nuevas personas aprox.); y también de la localización de las principales actividades industriales nacionales en el entorno inmediato de la ciudad, donde hoy se ubica más del 50 por ciento del sector empresarial colombiano, con un aporte del 32 por ciento al Producto Interno Bruto nacional.
Los buenas intenciones regionales del POT
Desde el Plan de Ordenamiento Distrital (POT) de 2000 (Decreto 619) se reconoce a Bogotá como unidad de planeamiento, con una débil ‘sugerencia’ de buscar acuerdos con los municipios del entorno regional, ojalá acerca de temas puntuales como el agua, la energía, los servicios públicos, la vialidad, entre otros de carácter infraestructural.
En contraste, los ajustes al POT realizados en 2004 (Decreto 190) anuncian de manera expresa su aspiración de construir la región Bogotá-Cundinamarca, considerándola como el marco principal del ordenamiento territorial del Distrito Capital, en la perspectiva de consolidar una red de ciudades en el centro del país.
Con ese fin se recogieron y actualizaron las indicaciones de la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, iniciada en el año 2001; escenario donde se cuantifican los beneficios de un sistema urbano abierto para la región, junto con la identificación del Banco de Proyectos que lo haría posible.
Proceso que encontró su límite en la ausencia de fuerza legal y de una voluntad política por parte de los actores públicos implicados. Obstáculos hoy susceptibles de superar parcialmente, en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) (Ley 1454 del 2011).
Entre los instrumentos urbanísticos y de gestión del suelo del POT de Bogotá y de cada uno de los municipios de su entorno, claramente sólo se puede expresar una intención, un interés, y acaso una necesidad por establecer propósitos regionales. Sin embargo, aún resultando imprescindible, la vía normativa para consolidar el proceso de regionalización de Bogotá, no sólo constituye el escenario menos eficaz, sino el más árido en materia de resultados concretos.
Basta con imaginar la presencia de las numerosas entidades municipales y departamentales en el proceso de concertación, y la obligada implicación de la Nación, para prever un escenario propenso a la politización, que sólo resultará fructífero y sostenible cuando logre trasladarse de las manos de técnicos y funcionarios públicos, a las manos de la gente y de una dinámica económica regulada.
La gestión social y una productividad activada con sentido de lo público, son, pues, las claves de la regionalización contemporánea.
La funcionalidad, una visión limitada de la regionalización
Los verdaderos constructores de la Región Capital son hoy los intereses privados que gravitan sobre la propiedad de la tierra y la industria. En ausencia de instrumentos públicos que permitan recuperar el plus valor generado por las infraestructuras, serán ellos quienes sigan capitalizando las inversiones públicas realizadas con los tributos ciudadanos, y quienes también sigan causando los principales desequilibrios ambientales regionales.
Tal como lo muestra el caso del Túnel de la Aurora, programado para comunicar a Bogotá con el municipio de Sopó a la altura de la calle 200, para cuya realización no se ha calculado el impacto sobre la estructura urbana municipal (Sopó es casualmente el municipio con mayor tasa de crecimiento poblacional en Colombia, a una velocidad cinco veces mayor que la del resto del país) [2]; y tampoco los estudios del efecto del trazado sobre el valor de la tierra y las formas de ocupación del territorio.
Por otro lado, tampoco es viable seguir pensando que un proceso de regionalización contemporáneo pueda construirse a partir de conformar meras regiones funcionales, cimentadas sobre las infraestructuras. Tendencia a la que contribuyó en su momento la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, cuya visión de futuro se definía justamente alrededor del montaje de una dudosa ‘Plataforma Funcional Productiva’.
Redes de abastecimiento sin territorio
Más recientemente, las administraciones de Bogotá han encontrado una forma implícita de regionalización en el abastecimiento, considerando que el 77 por ciento por ciento del consumo de la ciudad se produce en un extenso radio interdepartamental, mientras el restante 23 por ciento proviene del llamado Primer Anillo —un radio de 64 kilómetros aproximadamente—; y la economía campesina suministra el 65 por ciento de los alimentos de la canasta básica consumida por los bogotanos.
Situación que ha permitido al gobierno distrital formular la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Decreto 508 del 2007), que a su vez recoge el Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaría para Bogotá (PMASAB) (Decreto 315 del 2006).
La experiencia ha puesto el acento sobre el factor estratégico de mayor incidencia sobre las relaciones regionales de la ciudad, a partir de mecanismos de instrumentación como las Agroredes y Nutriredes, con las cuales se propuso fortalecer la organización de vecindad y la economía solidaria en torno al abastecimiento y la nutrición.
Mecanismos que, sin embargo, se han quedado cortos al momento de abordar la dimensión territorial del sistema regional de abastecimiento, donde hoy conviven complejas formas de propiedad del suelo agrícola, con las distorsiones causadas por los grandes emporios al proceso de comercialización, lo cual ha determinado que el 97 por ciento del sistema de abastecimiento esté actualmente operado por los particulares.
En ese contexto, es claro que a la visión regional del abastecimiento construida desde Bogotá le ha faltado el territorio, y mecanismos de comercio justo; tanto como le han sobrado acciones subsidiarias para lograr soluciones sostenibles a la problemática nutricional y alimentaria de la ciudad.
Operaciones y Planes Zonales, herramientas distritales de regionalización
Haciendo uso de las herramientas que le ofrecen el POT y su Sistema de Planeación, la ciudad ha abordado autónomamente y con criterios específicamente intraurbanos, un proceso de gestión del suelo y ocupación territorial de indudables impactos sobre las áreas agrorurales contiguas, y sobre las relaciones con la región.
En efecto, la ciudad ha decidido concentrar sus mayores índices de expansión sobre los bordes norte y suroriental, direccionados a través de Planes de Ordenamiento Zonal y Operaciones Estratégicas.
Coincidiendo la concepción Distrital de los Planes Zonales y Operaciones, con el tipo de desarrollo urbano promovido desde la recientemente expedida Ley del Suelo y de Vivienda (1469 del 2011), ambas instancias interesadas en armonizar dos acciones:
- La potenciación del mercado inmobiliario como protagonista del desarrollo urbano a gran escala.
- El énfasis del papel del Estado como ‘banco de tierras’ y generador de urbanismo.
Sin embargo, el modelo rentista de gestión del suelo no ha sido plenamente exitoso en la ciudad, tal como lo muestran los resultados de la Operación Nuevo Usme (930 hectáreas, con una proyección de 36.000 viviendas de estrato 1 y 2) y del Plan Zonal del Borde Norte (2.014,57 hectáreas, con una proyección de 78.000 viviendas de interés social y prioritario)
En el primero caso, al no contar con los mecanismos para interpretar y vincular al proceso los intereses culturales y habitacionales de los pobladores rurales de Usme, ni con la solvencia para valorar el patrimonio arqueológico y ambiental del área, la Operación ha tomado visos de acción inconsulta y arbitraria, con las naturales resistencias sociales y políticas que conlleva una intervención de esta envergadura.
En cuanto al Plan Zonal, la experiencia no ha sido más feliz, considerando que las mismas autoridades ambientales y de planeación con jurisdicción sobre el área, aún no logran coincidir en determinar la vocación del territorio, frente a los actuales requerimientos ambientales y de suelo urbanizable que tiene la ciudad.
Y todo ello en ausencia de los municipios de la Sabana, con los cuales debería concertarse el futuro de los bordes de Bogotá, oportunidad que podría aprovecharse para poner en marcha ejercicios focalizados de planeación compartida con la región; si de construir región se trata, tal como lo expresa el POT vigente de la ciudad.
* El autor es Arquitecto con estudios doctorales en urbanismo y ordenamiento territorial. Formulador y coordinador del proyecto ‘Parque Agrario Sabana Occidente’ (Universidad Nacional de Colombia 2001). Formulador e investigador del proyecto ‘Cundinamarca Agropolitana’ (Universidad Nacional de Colombia, Colciencias, Gobernación de Cundinamarca 2006). Participante de la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, en representación de la SCA.
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