La descentralización, en la tierra del olvido
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Colombia, una finca grande manejada por pocos, con inmensa habilidad para hacer creer que trabajan por todos
Carmenza Saldías*
La descentralización es un debate de inmensa importancia para el país y para su futuro, pero lamentablemente las urgencias conocidas y la resistencia de las fuerzas centralistas siguen cerrándole su espacio. Hoy se debaten temas como el conflicto, la reforma política, la reforma a la justicia, pero nadie se acuerda de la Cenicienta de los problemas del Estado nacional. Entre tanto, los temas de la reforma a las condiciones de propiedad y uso de la tierra, la reforma urbana, la estrategia de ocupación territorial, la atención a la población mas vulnerable siguen aplazados mientras los problemas asociados a los mismos crecen y se agudizan territorialmente, en algunas regiones hasta niveles insostenibles. En estas, después de la eliminación física de todas las formas de oposición y debate político, solo quedaron actuando las formas extremas y violentas de reivindicación de asuntos territoriales, prolongando indefinidamente un conflicto cuyo enfrentamiento por parte del Gobierno Nacional es a su vez es la excusa para no avanzar desde ningún punto de vista en la descentralización.
En Colombia la descentralización tiene más historia y antecedentes que realizaciones. Su posibilidad ha estado presente desde el comienzo de la República y de su importancia para las regiones dan cuenta las decenas de guerras que se libraron en su nombre durante el siglo XIX, las cuales son el testimonio de la inconformidad de las regiones con el modelo centralista. A pesar de esas guerras, el centralismo se estableció en el país con la Constitución de 1886, lo que no eliminó los factores de conflicto entre las regiones y el centro. Aunque las guerras del siglo XX se atribuyen a otros factores, son evidencia, también, del agotamiento centralista y de lo espúreo de sus resultados.
En épocas más recientes, los antecedentes de la descentralización pueden remontarse a la propuesta de Constituyente del Gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), que estaba motivada por razones políticas, administrativas, económicas, sociales, culturales, urbano-regionales y ambientales, todas referidas a la necesidad de fortalecer los niveles territoriales para una mejor atención a las demandas ciudadanas y de la economía y consolidar la modernización del país.
Entre esta propuesta fallida y el año 1991, cuando se aprobó y adoptó la nueva Constitución Política, se dieron una serie de reformas parciales que introdujeron la elección popular de Alcaldes y Gobernadores, entregaron algunas atribuciones y recursos a las Alcaldías y Departamentos para la administración de sectores como la salud y la educación y la prestación de servicios públicos, y establecieron mecanismos de planificación que pretendían dar mayor racionalidad a las intervenciones públicas.
Todas estas reformas buscaban reaccionar ante la fuerza de las movilizaciones sociales de la época y a la enorme presión de las manifestaciones populares y la movilización ciudadana en ciudades y regiones. Presiones originadas en las exigencias de mayor y mejor democracia, mayor atención a las llamadas "necesidades básicas insatisfechas", más acción en desarrollo urbano, todo lo cual demandaba mayor capacidad y organización de los gobiernos territoriales para garantizar la adecuada asignación y la correcta ejecución del gasto destinado a atender esas funciones y atribuciones.
Protestas y expectativas
Los años setenta y ochenta fueron fértiles en marchas, paros y demás formas del movimiento popular: se pronunciaban los indígenas, los campesinos, los obreros y los trabajadores industriales y bancarios, los estudiantes, las mujeres, la ciudadanía en general. Los temas eran igualmente diversos: reivindicaciones étnicas, sociales y económicas, rurales y urbanas; exigencias salariares, de inversión pública, de mejoras en la calidad de distintos servicios públicos y sociales, de genero. En cuanto a las formas, eran de protesta -como en el caso de la población desplazada por la construcción de grandes proyectos de infraestructura, particularmente energética-, más contestatarias, como las estudiantiles, y aun institucionales, como las de la paz en el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986).
Si algo tenían en común todas estas protestas, y muchas más que no se mencionan, era que confluían en Bogotá. A propósito de esto es oportuno mencionar que en su condición de capital ha sido asimilada históricamente con el poder centralista, lo que permite alimentar la falsa percepción de que tener la sede del Gobierno Nacional, entre otras funciones, equivale a que sus elites detenten tal poder y a que el modelo nacional responda a sus concepciones y directrices. En realidad, Bogota si es la ciudad más concentradora de población y actividad económica pero su influencia en la geopolítica colombiana apenas ha empezado a sentirse después de la Constitución del 91 mientras que la mayor capacidad de incidencia histórica sobre esta habría que buscarla en otras regiones, al igual que habría que reconocer que no es lo mismo que las dirigencias nacionales, que son de diversos orígenes regionales y locales, tomen las decisiones o las firmen desde Bogotá a que sea Bogotá, como ciudad, elites o ciudadanía, la que tome las decisiones. Aclarar tal confusión ayudaría a revisar los argumentos que alimentan las visiones y actitudes antibogotanas en las regiones y a enfocar las criticas no contra la ciudad si no contra el Centralismo de las elites regionales que sustentan el modelo nacional.
En todo caso, si algo se sabía en las ciudades, pueblos y departamentos, era que todo problema, grande o pequeño, solo se resolvía con la intervención del Presidente de la República. Alcaldes y Gobernadores, parte de la corte presidencial, pasaban su tiempo en Bogotá, tan ajenos o más que el propio Presidente a los problemas reales y concretos de la población de sus entidades territoriales. En cuanto a los aparatos públicos territoriales, apenas si eran parte de la bolsa burocrática y fiscal nacional, y en esa medida atendían las exigencias del modelo nacional y solo marginalmente las de las clientelas locales.
Por eso las expectativas regionales y aun en algunos ámbitos de los gobiernos nacionales, acerca de las posibilidades y oportunidades que representaba la descentralización eran enormes. La elección de autoridades abría un espacio para la aparición y fortalecimiento de nuevas fuerzas políticas, de nuevas formas y estilos de gobierno, de la participación ciudadana, de la rendición de cuentas… En términos administrativos auguraba cambios significativos que redundarían en aparatos públicos eficientes y efectivos, transparentes, orientados por el sentido del servicio público y la atención a la ciudadanía, en el marco de un Estado de deberes y derechos. La mejor intervención de los gobiernos territoriales en la provisión de condiciones de vida, prestación de servicios públicos y promoción de la economía a nivel territorial debería traducirse en mejores entornos urbanos rurales, en un ordenamiento territorial más estratégico y en una estructura urbano-regional más equilibrada en el conjunto del país. Para la economía era una oportunidad para diversificar y fortalecer el aparato productivo nacional y hacer más realista la inserción en la globalización y más sustentable y equitativa la competitividad, que es más que sabido, un asunto local y regional.
Las promesas de la Constitución de 1991
Estas expectativas quedaron parcialmente atendidas en las decisiones de la Asamblea Constituyente de 1990-1991 que incluyó en el artículo 1º. de la Constitución Política una fórmula de prometía una nueva época y un mejor futuro: Colombia es una República unitaria con descentralización y autonomía de sus entidades territoriales. En consecuencia, determinó que se deberían expedir la ley orgánica de ordenamiento territorial, que justamente se encargaría de hacer una redistribución de competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno y de manera coherente, redefinir el cuerpo legal y normativo de los diversos asuntos a cargo de estos niveles.
De todo aquello ya van cerca de dos décadas durante las cuales la descentralización no solo no avanzó si no que, en ocasiones, francamente retrocedió. Un buen número de reformas constitucionales frenaron su ritmo, en particular en términos fiscales. La negligencia del Gobierno Nacional y del Congreso ha impedido dar trámite a las leyes necesarias para dar materialidad y realidad a la fórmula constitucional. Las crisis y las incertidumbres han impedido que se pueda abordar el tema con inteligencia y serenidad. Y las fuerzas del desorden terminaron imponiendo sus lógicas, con lo cual las elecciones territoriales terminaron cooptadas por actores no deseables, los recursos fueron apropiados por agentes perversos, los aparatos públicos se pusieron al servicio de actores de la muerte y las competencias de las autoridades fueron hipotecadas al modelo nacional y sus esfuerzos dedicados a mantener el centralismo.
Siendo este un tema de la mayor relevancia, tal como quedó evidenciado en el lugar que ocupó durante el proceso de discusión, redacción y aprobación de la Constitución de 1991, el olvido, omisión y, en algunos casos, contradicción por parte del Gobierno Nacional y el Congreso de las ordenes y obligaciones consignadas en la nueva Constitución acerca de la descentralización, son demostraciones suficientes de que aquello de que el país es de regiones es solo retórica y que este sigue siendo apenas una finca grande manejada por pocos, eso sí, con enorme capacidad de hacer creer que trabajan por todos. La más reciente evidencia es que en la legislatura que se inicia tampoco hay una propuesta seria de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), al respecto de la cual vale recordar que se han presentado cerca de 20 proyectos que solo merecieron entierros de quinta para un tema de primer orden estratégico, y son pocas e insustanciales las propuestas de contenido territorial, como el anuncio de la reforma a los tributos departamentales.
En todo caso, algo ha pasado desde entonces: ahora ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital para ser atendidas por el Presidente, ahora el Presidente va a las localidades a hacerlo. Pero allí no atiende a la población en general, en sus diferentes manifestaciones, sino a las clientelas particulares de la Nación, reunidas y formateadas de la mejor manera, para mantener el modelo nacional y no para dar espacio a la conformación de presentes y futuros bajo modelos regionales. Los actuales consejos comunitarios, que están socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la figura presidencial, contrarían el espíritu de la Constitución del 91 en cuanto a la descentralización, acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los movimientos ciudadanos, confunden la atención a lo popular con la gestión clientelar en público de las demandas de los amigos y pretenden resolver mediaticamente los conflictos y demandas territoriales.
Los gremios y agremiados siguen menospreciando a Alcaldes y Gobernadores, cuando no utilizándolos para intereses y propósitos que pueden incluso ser contradictorios con los locales y regionales, los alcaldes y gobernadores se siguen sintiendo parte de la corte del Presidente y este sigue atendiendo los asuntos como en un pueblo del siglo XIX, interviniendo en todo como un iluminado.
La descentralización tiene más historia y antecedentes que realizaciones, aunque algunas de estas son cruciales para demostrar su efectividad. Paradójicamente, las experiencias en descentralización más aleccionadoras, como el caso de Bogotá, son las que han permitido mantener y perpetuar el modelo centralista, clientelista y antidemocrático que se pretendía superar. El ejercicio de la autonomía y la aplicación de los demás principios y marcos legales de la descentralización, que en este caso son posibles por la existencia del Estatuto Orgánico de la ciudad, favorecieron la modernización de la misma en todos los campos, y las consecuencia y efectos sociales, políticos, fiscales, económicos, internacionales de esta transformación se han convertido, a la larga, en una fuente de oxígeno para el gobierno y el modelo nacional.
Por lo demás, la tarea de construcción real de mejores condiciones de vida para la población, de territorios más equitativos y mejor dotados para sustentar e impulsar las dinámicas económicas, sociales, políticas y culturales, de un país que respeta y valora la diversidad, que se enriquece y complementa en las diferencias y particularidades territoriales esta pendiente, en algún rincón de la tierra del olvido.
*Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.
Acerca del autor
Carmenza Saldías
Cofundadora de Razón Pública.
Economista de la Universidad Jorge Tadeo Lozano y Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes. Alcaldesa encargada, Secretaria de Hacienda, Secretaria de Planeación y Consejera para temas de Región y Competitividad de la Alcaldía de Bogotá; Secretaria de Planeación de Manizales; Asesora para la Modernización fiscal y de planeación de la Gobernación de Cundinamarca. Fue fundadora y directora del Centro Regional de Estudios Cafeteros y Empresariales CRECE, y ha estado vinculada como experta al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano-CIDEU (Barcelona). Es investigadora, asesora, consultora y docente universitaria. Autora de numerosos estudios y artículos de carácter urbano y regional.
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Carmenza Saldías
Cofundadora de Razón Pública. Economista de la Universidad Jorge Tadeo Lozano y Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes. Alcaldesa encargada, Secretaria de Hacienda, Secretaria de Planeación y Consejera para temas de Región y Competitividad de la Alcaldía de Bogotá; Secretaria de Planeación de Manizales; Asesora para la Modernización fiscal y de planeación de la Gobernación de Cundinamarca. Fue fundadora y directora del Centro Regional de Estudios Cafeteros y Empresariales CRECE, y ha estado vinculada como experta al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano-CIDEU (Barcelona). Es investigadora, asesora, consultora y docente universitaria. Autora de numerosos estudios y artículos de carácter urbano y regional.
