La reforma política: ¿diablos haciendo hostias? - Razón Pública
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La reforma política: ¿diablos haciendo hostias?

Escrito por Clara Rodríguez
Clara Rodríguez

Clara RodríguezLa fragmentación de los partidos y la penetración de las mafias son los dos grandes males de la política colombiana. Las reformas de 2003, 2004 y 2009, así como la Ley Estatutaria del gobierno Santos han tratado de corregir estos problemas, pero en efecto estuvieron dominadas por intereses coyunturales y cálculos personales.

Clara Rocío Rodríguez Pico*

La ingeniería institucional de moda

Desde finales de los años 70 se ha observado una expansión del modelo de la democracia liberal representativa en el mundo. Sin embargo, dicha expansión vino acompañada de grandes desencantos por la forma como vienen operando regímenes políticos que, hoy por hoy, escogen un mayor número de funcionarios mediante el voto de los ciudadanos. 

Así, una tendencia generalizada de las últimas oleadas de democratización ha sido acudir a reformas políticas llamadas de "ingeniería institucional", para intentar  compensar el déficit evidente entre las expectativas de la gente y lo que pueden ofrecer las instituciones de la democracia (gobiernos, partidos políticos, organismos de representación, etc.). 

Estudios comparativos realizados para 18 países de América Latina muestran cómo esta tendencia se expresa en la adopción de reformas constitucionales y legales que  modifican el funcionamiento de las elecciones y del sistema electoral, los partidos políticos o el sistema de partidos y el sistema de gobierno. Adicionalmente, se han adoptado mecanismos de democracia directa, que contribuyen a que las ciudadanas y   ciudadanos participen en la toma de decisiones de gobierno.

¿Cómo ha entrado Colombia en esta tendencia? ¿Cuáles han sido  las  reformas políticas más relevantes aprobadas durante la primera década del siglo? ¿Cuál es el balance de esas reformas? Estos son interrogantes, que de manera general y aproximativa, se abordan a continuación.

La vía colombiana

El proceso político colombiano se aparta de la tercera y cuarta olas de democratización, donde países que habían vivido diversas formas de autoritarismo adoptaron modelos democráticos de representación. Claramente nuestro caso no puede ser equiparado con ese tipo de democratización que, partiendo de la Europa mediterránea, abarcó la descolonización africana, la caída de las dictaduras latinoamericanas y la del socialismo real de la Europa del Este.

La entrada de Colombia a este proceso mundial se hizo por la vía de re-fundar esa democracia restringida y cerrada, que heredamos del Frente Nacional, y que durante varias décadas se intentó reformar, sin éxito, para que respondiera a los grandes retos que enfrentaba el país, no sólo por los cambios sociales y económicos sino, sobre todo, por la crónica violencia y la emergencia del narcotráfico.

En este sentido, la Constitución de 1991 representó un gran esfuerzo de reforma  democratizadora, que abordó los temas relacionados con el carácter del régimen político, pero también intentó superar el modelo representativo y acercarse a uno más participativo, que reconociera la diversidad y la multiculturalidad de las sociedades modernas y complejas como la nuestra.

Del bipartidismo a la proliferación 

Indudablemente la Constitución de 1991 abrió el sistema político y dio juego a intereses e identidades que hasta el momento no eran visibles, aunque no concretó la propuesta de los constituyentes de desbloquear el sistema político mediante un esquema multipartidista que superara el bipartidismo (Liberal- Conservador), al que se le atribuía buena parte de la responsabilidad por la crisis de fines de la década de los 80. 

En efecto: en vez de fortalecer a los partidos se optó por facilitar la apertura política; de  un espacio copado hegemónicamente por el bipartidismo, se pasó a la proliferación de partidos de garaje y al ejercicio de la política a través de microempresas y "fami-empresas" electorales.

Colombia llegó a tener 72 partidos políticos, con la posibilidad de que cada uno de ellos avalara, además, a un número indefinido de listas de candidatos, lo que llevó a fragmentar de tal forma el sistema de partidos, que el país fue considerado por expertos internacionales como "el más personalista del mundo"[2].

Los efectos en términos de gobernabilidad democrática, de representación electoral y de la posibilidad de ejercer algún control sobre los elegidos, no se hicieron esperar, con lo que el diagnóstico de la época era relativamente claro.

La reforma de 2003

En el segundo periodo de gobierno después de la nueva Constitución (Ernesto Samper 1994-1998), se planteó la necesidad de hacer una gran reforma política, que sólo logró concretarse  en el Acto Legislativo 1 de 2003, pese a las iniciativas impulsadas por los mandatarios Ernesto Samper, Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe (2002-2008), así como por algunos congresistas -todas ellas fracasadas[3].

El núcleo central de esta primera gran reforma política de la década fue la adopción de medidas de carácter electoral, para contrarrestar el elevado número de organizaciones políticas y de listas de candidatos en la competencia electoral.

Se estableció la obligatoriedad de presentar una lista única por partido o movimiento político a las elecciones para corporaciones públicas. Igualmente se instituyeron mínimos o umbrales, que las organizaciones políticas deben cumplir en cada elección para aspirar a escaños, y se cambió la fórmula de cuocientes y residuos para el reparto de curules, por una cifra repartidora, que premiara a las colectividades más grandes.     

Si bien esas medidas intentaban fomentar la agrupación, la misma reforma incluyó el mecanismo del "voto preferente", con el que se revivió el protagonismo de los políticos individuales en desmedro del partido o movimiento como tal.

Además de las disposiciones electorales, en esta reforma política se incluyeron otras normas, algunas de las cuales han tenido un efecto importante, como el funcionamiento de los partidos por bancadas, la eliminación de la doble militancia política, la creación de la Comisión de Conciliación de textos legales entre el Senado y la Cámara, y la  definición como períodos institucionales y no personales de los mandatarios locales y regionales.

Otras normas sin embargo representaron un retroceso, como sucedió con las definiciones sobre las autoridades electorales, que derivaron en la politización del Consejo Nacional Electoral por la forma de elección de sus miembros, y que eliminó de ese organismo la presencia de los partidos de oposición[4].

Que no cambie mucho

La reforma reflejó de nuevo y de manera clara una de las principales características de las actuaciones de los políticos colombianos[CR1]: sus decisiones son el resultado de negociaciones donde ellos, al sentirse amenazados por las normas que modifican, lo hacen bajo criterios y cálculos de costo-beneficio, para que los cambios no alteren  radicalmente sus propias posibilidades de continuar en la carrera política. 

La reforma ha sido exitosa en cuanto a ir configurando un sistema de colectividades  políticas más claramente definidas, con pocos actores y más o menos diferenciados entre ellos[5]. Pero también es cierto que el fortalecimiento, la modernización y la democratización de esas organizaciones no necesariamente fue el resultado del incentivo a la unificación que introdujo la reforma.

Más aún, para muchos analistas, el escándalo de la parapolítica y la evidencia de los vínculos entre delincuentes y la clase política son una muestra del fracaso o por lo menos de la falta de contundencia de la reforma de 2003 para cambiar prácticas enquistadas en la clase política colombiana.

La reelección presidencial

Sin ninguna relación de continuidad con la reforma de 2003, en 2004 el poder legislativo  aprobó otra reforma constitucional que afectó el sistema de gobierno, al permitir la reelección inmediata del mandatario en ejercicio.

En medio de un fallo polémico, la reforma fue avalada por la Corte Constitucional, la cual también moduló la denominada Ley de Garantías, con la que se pretendió establecer un equilibrio en la participación de todos los candidatos en la elección de 2006.

Además de la ilegitimidad de que estuvo rodeada esa reforma, debido a los escándalos, delitos y condenas penales de los representantes a la Cámara Yidis Medina y Teodolindo Avendaño, el Acto Legislativo 2 de 2004 sentó un mal precedente en cuanto al cambio de las reglas de juego para favorecer a quien en su momento ejercía el poder político desde la Jefatura del Estado.

Adicionalmente, la reforma de un "articulito" -como calificó un asesor presidencial el gran cambio institucional-, tuvo efectos en el equilibrio de los poderes públicos, al afectar el andamiaje de pesos y contrapesos previstos en la Constitución de 1991, tal y como fue demostrado en la investigación desarrollada por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA)[6].

El daño quedó hecho

La posibilidad de reelección inmediata quedó ya consagrada en el ordenamiento constitucional colombiano, sin que haya dentro de la agenda política actual, propuestas para desmontar esa decisión, o para restablecer las garantías de un equilibrio institucional entre los poderes públicos.

Cabe recordar que Uribe intentó hacerse a un tercer periodo presidencial con otra reforma constitucional, apoyada en un cuestionado referendo de iniciativa popular, autorizado por una ley del Congreso que acabó por ser declarada inexequible. La Corte Constitucional consideró que la Ley tenía como antecedentes "un conjunto de irregularidades" en la financiación de la campaña para la recolección de firmas para que el Legislativo expidiera la norma, y de otras anomalías que "configuran una grave violación de los principios de un sistema democrático", con lo que, de alguna manera, los contrapesos institucionales funcionaron para evitar la continuidad del presidente en el poder.

Pese a ello, la frustrada reforma ha dado de nuevo argumentos para proponer, sin éxito hasta el momento, la posibilidad de que haya reelección inmediata de los alcaldes y gobernadores y para que las normas de la Ley de Garantías Electorales, como el pago de anticipos para gastos de las campañas, se extiendan a otras contiendas políticas.

La reforma del 2009

La última gran reforma política de la década, el Acto Legislativo 1 de 2009, puede leerse como la respuesta que dio un desprestigiado Congreso al escándalo de la parapolítica que lo salpicó.

La presión de los medios de comunicación y de otros sectores de la opinión pública frente al número de implicados en la parapolítica y la gravedad de los hechos, generó una nueva iniciativa de reforma a la Carta, conocida como la "silla vacía", que, después de haber sido hundida por el segundo gobierno de Uribe ante el temor de perder las mayorías con las que contaba en el Congreso, fue finalmente aprobada en una nueva versión.

La iniciativa hundida contemplaba el castigo político de la respectiva colectividad consistente en dejar vacías las curules de los legisladores implicados en delitos graves, e incluso perderlas en el caso de condenas; la devolución de los recursos que el Estado le da para la financiación de la campaña; el descuento de los votos de los sancionados, con un nuevo cálculo del umbral y de la cifra repartidora y la consecuente reasignación de escaños.

Con la reforma constitucional de 2009 se aprobaron medidas que contemplan sanciones tanto para los directivos como para las organizaciones políticas que incurran en diversos tipos de irregularidades. Dice la reforma que "no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal", por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales o de narcotráfico o por delitos de lesa humanidad, y anota que cuando haya sentencia condenatoria, el partido político al que pertenezca el delincuente, perderá definitivamente la curul.

Para el fortalecimiento de los partidos y movimientos, y sobre todo para el control sobre la financiación de la política, se adoptaron medidas para evitar y sancionar los vínculos con actores ilegales.

Castigos sí, pero…

Esta última reforma mostró dos problemas gruesos.

– De un lado, no constituyó una respuesta inmediata y efectiva al escándalo que sumió en la ilegitimidad al Congreso en el periodo legislativo 2006-2010. La reforma se aplicará en el futuro y con unos condicionantes que, en algunos casos, la pueden hacer inefectiva. Así, el régimen de reemplazos de curules "se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo", o el de requerir de sentencia ejecutoriada y exigir que la sanción se dé sólo si esa sentencia se produce durante el periodo para el cual fue elegido el político implicado.

– En segundo término, la reforma se aprovechó para incluir algunas disposiciones que favorecen a políticos y partidos que se encontraban en ejercicio. El caso más claro de lo anterior es el del "transfuguismo", que permitió  pasarse de un partido a otro según las conveniencias personales, en vísperas de las elecciones de 2010.

La Ley Estatutaria del gobierno Santos

El gobierno del presidente Juan Manuel Santos presentó una iniciativa para desarrollar la reforma política de 2009 que fue sacada adelante en la legislatura del año 2010. En la medida en que se trata de una ley estatutaria[7] pasará a revisión automática de la Corte Constitucional y podrá convertirse en la norma que regulará un sinnúmero de temas relacionados con los partidos y movimientos políticos, la financiación de la política y de las campañas electorales.

Si bien es necesario revisar en detalle el texto finalmente aprobado, se puede señalar que es positivo que  partidos y movimientos políticos que reciben múltiples beneficios del Estado, sean objeto de regulación interna, lo que cambia una concepción arraigada en el ordenamiento jurídico colombiano[8]. 

La ley estatutaria platea aspectos tales como la obligación que tienen los partidos de funcionar  conforme a una serie de principios que tienen que ver con la participación,  la igualdad,  el pluralismo,  la equidad de género, la transparencia, la objetividad y  la moralidad, el mantener registros de sus afiliados y realizar consultas internas y populares tendientes a su democratización.

Es de destacar que la ley mantiene la tendencia a fortalecer a los partidos más grandes y a mantener una forma de hacer política centrada en las personas, en los políticos, más que en las organizaciones políticas.

De otro lado, hay que mencionar que por tratarse del desarrollo de una reforma constitucional, hay temas centrales que no fueron considerados en la Ley Estatutaria y que, por el contrario, con su aplicación se pueden afianzar, tal y como vienen operando hasta ahora. Específicamente dicha situación puede presentarse con el voto preferente, y la actuación del Consejo Nacional Electoral, el cual cuenta ahora con mayores atribuciones.

A modo de balance

Colombia realizó en el término de diez años tres reformas políticas que hacen evidente que el origen de las mismas no necesariamente responde a un planteamiento teórico sobre lo que idealmente deberían ser las reglas de la democracia colombiana.

Por el contrario, los cambios constitucionales han respondido más a coyunturas particulares, a acuerdos y transacciones entre los actores políticos del momento, reflejando en buena medida sus intereses para sobrevivir y reproducirse políticamente. 

Mientras algunas de las normas adoptadas deben afianzarse en el tiempo y mostrar su bondad, otras requieren de desarrollos adicionales y algunas más definitivamente no han servido para mejorar el funcionamiento del sistema democrático colombiano.

Y si bien se ha abordado un conjunto amplio de temáticas, están aún por fuera aspectos fundamentales de la política, que sería necesario revisar e incluir.  

La evidencia de lo ocurrido hasta el momento pone sobre el tapete la necesidad de evitar que el debate de los temas de reforma política sea un asunto que sólo atañe a las elites políticas.

Sólo la existencia de contrapoderes fuertes a nivel nacional y regional podrá incidir en la adopción de medidas que en la realidad fortalezcan las instituciones de la democracia y afecten los asuntos relacionados con la forma de hacer política en el país, que hoy funciona con reglas y comportamientos informales y no muy claras, que en muchos casos son aceptadas culturalmente.

En este sentido el país tiene pendiente una gran agenda de temas políticos en todos los campos de reforma (las elecciones y el sistema electoral, los partidos políticos y  el sistema de partidos, el sistema de gobierno y los mecanismos de la democracia directa), que deben seguir  a consideración y debate del país.

* Investigadora Fundación Foro Nacional por Colombia. Catedrática de la Pontificia Universidad Javeriana.

Notas de pie de página


[1] Zovatto, Daniel y Orozco, Jesús (Coord.). "Reforma política electoral en América Latina 1978-2007". México: IDEA-UNAM. 2008.

[2] Esta adjetivación fue hecha por Arturo Valenzuela, Joseph Colomer, Arend Lijphart y Mattehew Shugar. En: Pizarro, Eduardo: "La reforma política: el dilema entre incorporación y gobernabilidad." Revista Foro No. 41. 2001. 

[3] En el caso del Presidente Ernesto Samper,  las propuestas de reforma se vieron como una cortina de humo para distraer la atención del proceso penal conocido como 8.000. La propuesta del presidente Pastrana de revocar el Congreso ante el fracaso de las iniciativas de reforma política, por su parte, llevaron a la ruptura de su coalición de apoyo, la Gran Alianza por el Cambio. Finalmente, las propuestas de campaña de Álvaro Uribe sobre un congreso unicameral de 100 miembros y la lucha contra la corrupción y la politiquería, se desfiguraron completamente en el referendo presentado en el año 2003.  Uribe, ya presidente, intentó sin éxito impedir que el Congreso de la República  adoptara  la reforma política de 2003.

[4] "En 2002, cuatro de los nueve magistrados del Consejo Nacional Electoral pertenecían a los partidos de la coalición de gobierno. En 2006, en cambio, el número de magistrados cercanos al gobierno pasó de cuatro a siete (Vargas 2009). En 2010, solo los partidos de la coalición de gobierno llegaron al Consejo Nacional Electoral". En: Konrad Adenauer Stiftung: ¿Quién responde? Las sanciones a las organizaciones políticas y sus directivos? KAS paper No. 19. Serie Reforma Política. Facilitadores Juan Fernando Jaramillo y Javier Revelo. Bogotá. 2010.

[5] En las elecciones de 2006, las primeras que se efectuaron bajo las nuevas reglas de juego, 16 partidos y movimientos políticos mantuvieron su personería jurídica. En las pasadas elecciones de 2010, el número se redujo a 10, incluyendo los dos partidos indígenas que obtienen su personería con un régimen especial.

[6] García, Mauricio y Revelo, Javier. "Mayorías sin democracia: Desequilibrio de poderes y estado de derecho en Colombia, 2002-2009. "  Bogotá: DeJusticia. 2009.

[7] "Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, así como dictar otras disposiciones relacionadas".

[8] Hay que recordar que el artículo 107 de la Constitución de 1991, señalaba que "en ningún caso podrá la ley imponer normas de organización interna a los partidos y movimientos políticos, ni exigir a ellos participar en las elecciones".

 

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