Esta es la primera consulta popular nacional que tiene lugar en Colombia y que fue promovida “desde abajo”. Pero le falta el paso decisivo.
Clara Rocío Rodríguez*
Consulta popular, referendo y plebiscito
En Colombia no es común que el Estado consulte a los ciudadanos sobre asuntos de su interés, y menos cuando se trata de iniciativas de alcance nacional. Pero la consulta popular del próximo 26 de agosto sin duda cambiará esta situación.
Referendos, plebiscitos y consultas populares son tres tipos diferentes de consulta que -junto con las iniciativas de carácter normativo y las revocatorias de mandato- constituyen el conjunto de los mecanismos de democracia directa, una subespecie de la democracia participativa.
Al incidir sobre decisiones que tocan a autoridades de elección popular, estos mecanismos están directamente ligados con la representación política. Por eso, a diferencia de otras formas de participación, estos mecanismos involucran exclusivamente a los ciudadanos inscritos en el censo electoral y están cuidadosamente regulados por la Constitución y la ley.
Los 27 años y siete períodos presidenciales que han trascurrido hasta el momento, han existido apenas tres intentos de consulta.
Pero, ¿qué diferencia a la consulta popular del plebiscito y el referendo?:
- El plebiscito es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, y solo se ejerce para consultar asuntos nacionales. Por su parte el referendo y las consultas pueden utilizarse en otros niveles territoriales (municipios, distritos, departamentos).
- En el referendo, a diferencia de los otros dos mecanismos, los ciudadanos se pronuncian a favor o en contra de una norma jurídica que puede estar vigente o en proceso de aprobación.
- En la consulta popular, los ciudadanos deciden sobre asuntos de su interés. Desde que promulgada la Ley estatutaria 1757 de 2015, la consulta popular puede ser de iniciativa ciudadana o del ejecutivo.
Un historial de iniciativas fallidas
 Capitolio Nacional. Foto: Prensa Senado |
La Constitución de 1991 incluyó la participación ciudadana como un principio rector, un fin esencial del Estado y un derecho ciudadano.
La relevancia de esta inclusión es evidente si se piensa que quienes impulsaron las reformas de 1991 no contaban con ningún mecanismo de participación que les permitiera incidir sobre los cambios que el país pedía a gritos a finales de los años ochenta. Por eso el movimiento de la “Séptima papeleta” tomó la forma de una consulta popular informal y abrió el camino al resto de las reformas de la Constitución.
Pero los tres mecanismos de consulta no empezaron a aplicarse de una manera pronta ni expedita: durante los 27 años y siete períodos presidenciales que han trascurrido hasta el momento, han existido apenas tres intentos de consulta promovidos por un presidente.
A pesar de su poco éxito, la figura a la que más se ha intentado acudir es el referendo. En 2002, el presidente Pastrana intentó reformar el sistema político y el Congreso por esta vía, pero su iniciativa fue hundida durante el trámite.
La misma suerte corrieron otros varios referendos propuestos por políticos o por ciudadanos sobre diferentes temas, como decir:
- Extradición;
- Reforma política;
- Modificación del régimen de transferencias;
- Reelección de alcaldes y gobernadores;
- Derecho fundamental al agua potable;
- Cadena perpetua para violadores de niños;
- Segunda reelección presidencial, y
- Prohibición de la adopción a parejas homosexuales
Estas iniciativas fracasaron por distintos motivos: porque no alcanzaron a recoger las firmas correspondientes al 5 por ciento del censo electoral; porque se hundieron en el Congreso o porque la Corte Constitucional encontró vicios en su trámite.
La única excepción fue el referendo constitucional promovido en 2003 por el presidente Álvaro Uribe “Para luchar contra la corrupción, el desparrame de las finanzas públicas y para fortalecer la democracia”, el cual constaba de 15 preguntas, de las cuales solo una logró superar el umbral de participación del 25 por ciento.
El plebiscito por la paz
Otra experiencia sui generis fue el Plebiscito por la Paz promovido por el presidente Santos. Como algunos analistas alertaron en su momento, cualquiera de los mecanismos de participación vigentes planteaba dificultades para refrendar el acuerdo alcanzado con las FARC, tanto por sus procedimientos como por los altos umbrales de participación o aprobación que exigían.
Esta es la primera consulta popular nacional sobre un tema de tanta importancia social.
Lo anterior llevó al gobierno y al Congreso a autorizar un referendo que sería votado simultáneamente con las elecciones de octubre de 2015. Pero como el Acuerdo no estuvo listo para esa fecha, se decidió acudir a una forma especial de plebiscito –con las reglas de juego expresamente cambiadas para facilitar su aprobación, especialmente al reducir de manera sustantiva el número de votos que serían necesarios-. Esta medida fue avalada por la Corte Constitucional en julio de 2016 y llevada a las urnas en octubre de ese año, con los resultados de todos conocidos.
Puede leer en RP: Un plebiscito innecesario, una derrota inesperada.
Lo importante en este caso es destacar que ninguna de las figuras existentes favorecía la toma de esa importante decisión y que el camino adoptado contribuyó a la ilegitimidad del proceso de paz, pese al aval del Congreso y de la Corte Constitucional.
Como la votación pretendía legitimar una decisión política, algunas opiniones calificadas prefirieron no llamarla plebiscito sino “consulta popular especial” (DeJusticia) o “mandato por la paz” (Armando Novoa, magistrado del Consejo Nacional Electoral).
En todo caso los debates en torno al mecanismo de participación y las modificaciones al plebiscito quedaron eclipsados por los resultados; el No sobrepasó al Sí con un 0,43 por ciento (correspondiente apenas a 53.834 votos). Por eso no se siguieron discutiendo:
- El uso de una pregunta de carácter general;
- La disminución del umbral aprobatorio y la eliminación del umbral de participación;
- La flexibilidad de los procedimientos, y
- La participación de funcionarios a favor o en contra de la iniciativa.
La consulta anticorrupción
 Participación ciudadana. Foto: A Ciencia Cierta |
Esta es la primera consulta popular nacional sobre un tema de tanta importancia social como la corrupción.
En desarrollo de la citada Ley Estatutaria 1757 de 2015 y después de haber recogido las firmas necesarias, el presidente Santos acaba de emitir el Decreto 1028 que convoca la Consulta Anticorrupción para el próximo 26 de agosto. Ese día los 36 millones de colombianos habilitados para votar podrán marcar Sí o No a cada uno de las siete propuestas que incluye la iniciativa.
Así podrá decirse que se inauguraron ya los tres mecanismos dispuestos en la Constitución de 1991:
- El referendo promovido en 2003 por Álvaro Uribe
- El plebiscito por la paz del gobierno Santos, y
- La consulta popular contra la corrupción actualmente en trámite.
A diferencia de las dos anteriores, la consulta anticorrupción tiene un origen ciudadano es decir, que fue presentada “desde abajo” y de conformidad con la nueva Ley estatutaria.
Se recogieron 3.092.138 firmas válidas, lo que superó ampliamente el 5 por ciento del censo electoral.
Un partido político, la Alianza Verde, se estableció como Comité Promotor de la iniciativa, que tiene como vocera a la senadora Claudia López y cuenta entre sus miembros a varios dirigentes de esa colectividad (Antonio Navarro, Ángela María Robledo, Angélica Lozano, Antonio Sanguino, Rodrigo Romero y Jaime Navarro).
De acuerdo con el informe técnico presentado por la Registraduría, se recogieron 3.092.138 firmas válidas, lo que superó ampliamente el 5 por ciento del censo electoral exigido (1.762.083 apoyos).
Lo anterior seguramente incidió sobre el pronunciamiento favorable del Congreso sobre la conveniencia de la convocatoria. También con el Decreto mencionado, el gobierno manifestó formalmente su apoyo a la consulta y a la posibilidad de que gobernaciones y alcaldías apoyen la iniciativa con labores de pedagogía.
Dejando de lado el debate sobre la pertinencia de los temas incluidos, es evidente que la consulta se desarrolla en un contexto de cansancio electoral y que no está exenta de los elementos de “polarización” de la pasada campaña presidencial.
Esta situación y el poco esfuerzo que seguramente pondrán las maquinarias políticas en la campaña que se inicia pueden constituirse en un obstáculo para alcanzar la votación exigida, la cual debe ser superior a la del Plebiscito por la Paz – que, como dije, fue reducida a titulo excepcional por parte del Congreso-.
Aun así, el haber aprovechado la oportunidad para movilizar a la ciudadanía en torno a un tema tan sensible es ya una novedad. La posibilidad de que la ciudadanía impulse consultas seguirá abriendo camino para adoptar y hacer efectivos los mecanismos de democracia directa en Colombia.
*Docente e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional.
