Este mecanismo de control ciudadano tiene defectos y problemas serios en el mundo y en Colombia, los cuales se han hecho más visibles en el caso de la revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá.
Historia de fracasos
La revocatoria del mandato es un mecanismo ampliamente extendido en las constituciones de América Latina, pero su eficacia ha sido muy limitada.
Hugo Chaves y Evo Morales superaron con éxito procesos de revocatorias en 2004 y 2008, respectivamente. Además de esto, en Bolivia se mantuvieron en sus cargos seis prefectos oficialistas (aunque fueron derrotados dos opositores). Con diversos resultados, ciudades como Buenos Aires, Bariloche y La Paz, también llevaron a cabo consultas ciudadanas de este tipo, al tiempo que en Perú se multiplicaban: 3.287 en seis votaciones entre 1997 y 2009 [1]
En Colombia este mecanismo ha sido poco utilizado y los pocos intentos han fracasado. Las leyes 131 de 1994 y 134 de 1994 reglamentaron la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores; con el ánimo de facilitar su aplicación, la ley 741 de 2002 redujo los requisitos para convocarlo y los umbrales exigidos en la votación. Aún después de la reforma el mecanismo siguió siendo poco usado.
 Evo Morales enfrentó un proceso revocatorio en 2008. Foto:The City Project |
Según la Misión de Observación Electoral ( MOE ), durante todo el periodo se han elegido 7.500 mandatarios departamentales y municipales y solo se ha intentado la revocatoria de un 1,7 por ciento de ellos (hasta junio de 2012). En la medida en que la corrupción y el desgreño administrativo son pan de cada día en los municipios y departamentos, es probable que el descontento popular se exprese por otras vías o que otros mecanismos de control horizontal (incluidas las sanciones de la Procuraduría), estén dando salida a la inconformidad [2] .
El 75 por ciento de los intentos no lograron reunir el número de firmas exigidas para convocarlos, lo cual podría deberse a la falta de educación ciudadana, amén de la resistencia pasiva o activa de los gobernantes afectados. El 25 por ciento restante de los intentos llegaron a la votación, pero solo en Murindó (Antioquia) y Miraflores (Guaviare) ambos en 2005, lograron sobrepasar el umbral: y en ambos casos, más aún, triunfó el voto negativo (ver cuadro 1).
Cuadro1
Revocatoria del mandato en Colombia 1991-2012
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Mandatario |
|
Recolección de firmas |
Votación de revocatoria |
Revocaron mandato |
Total iniciativas |
|
Alcalde |
No. |
98 |
32 |
0 |
130 |
|
% |
75 |
25 |
0 |
100 |
|
|
Gobernador |
No. |
0 |
0 |
0 |
2
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Fuente: MOE. Revocatorias intentadas entre 1991 y junio de 2012. El interés por el tema parece haber reavivado: En 2013, se presentaron 35 solicitudes de revocatoria, tres de ellas en ciudades capitales (Florencia, Santa Marta y Bogotá) y una en la gobernación del Guaviare. |
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Origen del mecanismo
La idea de revocar el mandato de un gobernante elegido por voto popular contradice un planteamiento de la teoría clásica de la democracia liberal: los mandatos no deberían ser imperativos o vinculantes. El elegido actuaría como un fideicomisario y para cumplir su función debería contar con libertad para tomar decisiones impopulares o difíciles de comprender para el ciudadano común. El control ciudadano se expresaría en la siguiente elección, pues los votantes premiarían o castigarían al partido político y su propuesta de gobierno.
La crisis de la democracia representativa llevó a buscar mecanismos de control ciudadano más allá de las elecciones, uno de los cuales puede darse por la vía negativa de revocar el mandato de las autoridades. En otras palabras, la revocatoria sería una forma de control “vertical”, que complementa el control “horizontal” ejercido por otras ramas del poder.
Durante todo el periodo se han elegido 7.500 mandatarios departamentales y municipales y solo se ha intentado la revocatoria de un 1,7 por ciento de ellos.
El caso Petro
De las premisas anteriores se derivan varias tensiones entre revocatoria del mandato y democracia representativa, muchas de las cuales son relevantes para analizar la situación del alcalde de Bogotá:
1. La revocatoria y los procesos electorales Cancelar el mandato o sea el “contrato de representación” requiere de un proceso electoral, pero a la mayoría de los votantes no les interesa participar en esta decisión.
En las cuatro últimas elecciones nacionales, donde se movilizan las maquinarias, las campañas políticas y los medios de comunicación, se ha logrado una votación promedio de 52 por ciento, mientras que en las elecciones locales convocadas para revocatorias, la participación ha sido cercana al 25 por ciento – menos de la mitad del ya reducido nivel anterior (cálculos de la MOE sobre la base de 24 iniciativas).
Teniendo en cuenta estas cifras, haber sometido a votación la revocatoria del mandato del alcalde de Bogotá el mismo día de las elecciones para Congreso (9 de marzo) no era un tema menor: esto sin duda habría favorecido a quienes aspiran a sacar a Petro de la alcaldía.
 El programa de Bogotá Humana se ha cumplido a pesar de la oposición. Foto: Bogotá Humana |
2. Los intereses políticos en juego Más que un proceso impulsado por la ciudadanía en la revocatoria juegan un papel decisivo los opositores políticos del mandatario. En muchos casos son los perdedores de las elecciones quienes promueven esta figura para sacar del camino a quien los derrotó. Bien podría ser que la percepción de estas luchas por el poder político – “sacar a Petro para que entre Pacho Santos”- no esté ausente de las consideraciones de la ciudadanía.
3. La defensa del mandatario electo Puesto que la revocatoria exige un mínimo de votantes (55 por ciento del censo electoral) y un triunfo del “sí” en la votación, los mandatarios afectados pueden optar por una de dos estrategias: invitar a la abstención para evitar que se llegue al mínimo de votantes, o pedir a sus simpatizantes que voten por el “no” (lo cual tiene el efecto- peligroso- de aumentar el número de votantes). En Colombia es común que el gobernador o alcalde le apueste a la abstención, porque en principio es una carta más segura, y esta también fue la estrategia inicial de Gustavo Petro. Pero la sanción del Procurador complicó el panorama, pues un “no” resonante de los bogotanos podría ser más contundente como respuesta que la simple abstención. Por eso Petro y su equipo de defensores han dado orientaciones en uno y otro sentido.
4. Definición por parte de las mayorías Las cifras de Bogotá muestran el riesgo que implica reducir las exigencias para la revocatoria del mandato. La Ley Estatutaria de Participación Ciudadana (en estudio por parte de la Corte Constitucional) reduce a 40 por ciento el mínimo de votación, lo cual implica que el 20 por ciento (más uno) de los votantes podrían revocar el mandato de un funcionario electo por una amplia mayoría. Pequeñas minorías, impulsadas acaso por intereses privados o políticos audaces, afectarían entonces gravemente la gobernabilidad de la ciudad o del departamento.
Por otra parte, y sin embargo, situaciones como la del alcalde Petro, elegido con un 32 por ciento del total de la votación, sugieren la conveniencia de introducir la figura de la doble vuelta en las entidades territoriales de mayor tamaño.
Cuadro 2
Las cifras de las elecciones para la revocatoria de
Gustavo Petro
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Potencial electoral |
5.178.227 |
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Votación válida (2011) |
2.244.025 |
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Votos a favor de Petro |
723.157 |
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Umbral requerido (55% de la votación válida) |
1.234.213 |
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Votos a favor del sí (mitad más uno) |
617.106 |
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Votantes a favor del sí en relación con el censo electoral (%) |
11.9% |
5. Revocatorias prematuras Las revocatorias pueden ser impulsadas después del primer año de gobierno, lo cual da muy poco tiempo a los mandatarios para que avancen en su gestión (solo llevaría la cuarta parte de su gobierno).
6. Valoraciones subjetivas. La revocatoria se ha vinculado con dos causales: la insatisfacción ciudadana generalizada o el incumplimiento del programa de gobierno, ambos bastante subjetivos.
-El programa del candidato se convierte en un plan de desarrollo que, según la Constitución y las leyes, debe ser elaborado participativamente; ¿pero quién evalúa su cumplimiento? En muchas ocasiones- incluido el “caso Petro”- la revocatoria arranca cuando apenas está finalizando el ciclo de planeación inicial y el programa no está en plena ejecución.
-No existe un criterio para definir qué significa la “insatisfacción generalizada”. Según la Corte Constitucional, ésta debe estar ligada al programa de gobierno (Sentencia C179 de 2002), pero puede obedecer a otras valoraciones. Para la muestra un botón: la respuesta del representante Miguel Gómez , promotor de la iniciativa en Bogotá, a la pregunta de por qué Petro debe ser revocado:
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“porque nos ha dividido y Bogotá tiene problemas muy grandes y deberíamos estar unidos. Porque no tiene equipo y utiliza la alcaldía como trampolín presidencial (…). A Petro se le nota que los problemas de Bogotá no le importan. Él lo que quiere es posicionarse para ser presidente de Colombia y si para hacer eso tiene que dejar a la ciudad en la crisis absoluta, pues lo va a hacer…”. |
7. Ausencia de garantías. Habría que agregar las dificultades causadas por acción u omisión de las autoridades electorales: en este caso el retraso en el giro de los recursos que hicieron mover la fecha de las elecciones.
En síntesis, los problemas que surgen del carácter del mecanismo, de su contradicción con la democracia representativa y de las peculiaridades de diseño en el caso colombiano, deberían invitarnos a reflexionar sobre su utilidad y pertinencia como mecanismo de participación ciudadana.
* Doctora en Ciencia Política, coordinadora del Programa de Institucionalidad Política Democrática de Foro Nacional por Colombia.
Notas:
[1] Eberthard María Laura. “Crisis política y participación ciudadana. La revocatoria de mandatos en América Latina” Ponencia presentada en el VII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Bogotá, septiembre de 2013.
[2] Hipótesis planteada por José Rafael Espinosa, investigador de DeJusticia en el “Ciclo de Foros sobre los mecanismos de participación ciudadana: Mesa de discusión sobre la revocatoria del mandato” realizado el pasado 25 de Febrero en la Universidad del Rosario.
