El Congreso tramitó de afán un nuevo Código Electoral, que la Corte Constitucional tumbó por vicios de forma. Estos son los aprendizajes que nos deja la experiencia.
Clara Rocío Rodríguez Pico*
El Código que no fue
Lo que ha ocurrido con el nuevo Código Electoral es sorprendente:
- El actual código, anterior a la Constitución de 1991, no pudo reformarse durante treinta años.
- En 2020, por fin, el Congreso aprobó rápidamente un nuevo código, impulsado por el gobierno Duque. El trámite se hizo de afán y no se oyeron las alertas sobre posibles vicios de forma y de fondo.
- En 2022, la Corte Constitucional declaró inexequible el nuevo código por vicios de trámite.
Más que analizar el contenido de la norma hundida, –lo cual se ha hecho en diversos medios–, este artículo hace un recorrido por el camino que nos llevó a dónde estamos y propone algunas explicaciones de lo ocurrido.
Por qué fallaban los intentos
En 1991 se expidió una constitución innovadora, democrática y participativa, pero no fue posible tramitar una ley electoral que estuviera a tono con ese nuevo marco normativo. Por eso, las elecciones del país se han regido por el vetusto código de 1979 y los ajustes compilados en el Decreto Ley 2241 de 1986. Ambas normas responden a las concepciones de la centenaria Constitución de 1886.
Pese a que en las tres últimas décadas se han hecho esfuerzos por cambiar el sistema político, ninguno de los intentos de expedir el nuevo código electoral tuvo éxito y, poco a poco, su adopción se convirtió en una prioridad para el país.
Una de las principales explicaciones para el hundimiento de las propuestas es la obligación de tramitar el código mediante una ley estatutaria, que por su rango es más exigente que otro tipo de leyes. A ello se suma que el Código debe abordar innumerables materias y compilar legislación electoral dispersa, con lo cual el trámite se hace engorroso y el debate necesita surtirse en unos plazos que no siempre logran cumplirse.
Adicionalmente, al contemplar asuntos sobre los que los congresistas se resisten a tranzar porque tocan sus intereses y la manera de mantenerse en la política, las iniciativas acaban siendo hundidas sin importar tiempo y el esfuerzo que se destinen.
El consenso apresurado
El gobierno Duque concentró los esfuerzos de la segunda parte de su período en esta iniciativa de Código Electoral y dejó de lado aquellas reformas políticas previstas en el Acuerdo de Paz.
Logró concitar un consenso importante, como demuestran las 18 instituciones o dependencias del orden nacional que aparecen en el proyecto de ley estatutaria como “autores y promotores de la iniciativa”, así como el conjunto amplio de colaboradores públicos y privados que se mencionan en los agradecimientos.
Este consenso, que, según la exposición de motivos del proyecto de ley, se había iniciado tres años atrás bajo el liderazgo del registrador nacional Alexander Vega y de la sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, fue replicado en el Congreso.
Aunque el proyecto tenía varios aspectos positivos, también aumentaba el número de funcionarios de la Registraduría y es probable que se quisieran nombrar antes del fin del período de gobierno.
Pero el análisis y aprobación se hicieron en un breve período de menos de cuatro meses. Se utilizó apenas la mitad del tiempo disponible, pues se contaba con la segunda parte de la legislatura, entre marzo y junio de 2021. Para acelerar el trámite se acudió al estudio en comisiones conjuntas, votaciones en bloque y conciliación en sesiones extraordinarias, realizadas adicionalmente, de manera semipresencial.
¿Por qué el afán?
El gobierno tenía interés en aplicar el nuevo código en las elecciones de 2022. Además, aunque el proyecto tenía varios aspectos positivos, también aumentaba el número de funcionarios de la Registraduría y es probable que se quisieran nombrar antes del fin del período de gobierno.
El proyecto se aprobó haciendo caso omiso de los pronunciamientos de la oposición y de las advertencias sobre los vicios de forma que podría tener, lo cual se recoge bien en la entrevista de la W Radio a Alejandra Barrios, directora de la Misión de Observación Electoral (MOE) frente al fallo de la Corte. En palabras de Barrios, “lo sacaron a los trancazos, se hicieron tres advertencias sobre el impacto fiscal, necesidad de presencialidad y discusión en mayores tiempos para mejor discusión. Hay responsabilidad conjunta entre la Registraduría, el Ministerio del Interior y las mismas secretarias y presidencias del Congreso porque, no obstante esas advertencias, se sentía que tenían músculo suficiente para sacar adelante el Código Electoral en un tiempo muy corto”.
¿Cómo lograron tramitar una ley estatutaria en tan poco tiempo? El proceso se dio cuando el gobierno había dejado de lado su promesa de no recurrir a la “mermelada” y, para entonces, su coalición de apoyo constituía una maquinaria “bien aceitada”.
La decisión de la Corte Constitucional
Durante el proceso de revisión automática por parte de la Corte Constitucional, la Procuraduría y el magistrado ponente, Jorge Enrique Ibáñez Najar, solicitaron su estudio con carácter de urgencia. La mayor parte de los magistrados no aceptaron estos argumentos, que los pondrían a correr, sin razón justificada, en torno a un proyecto de interés del poder ejecutivo y buena parte del Congreso.
Varios afectados por el hundimiento de la norma, como las organizaciones de mujeres que lograron incluir artículos relacionados con la paridad y contra la violencia política, o la población LGTBI, han señalado elementos que podrían indicar hacia dónde deberíamos encaminarnos ahora.
Finalmente, en el marco de los plazos previstos, la decisión sobre el proyecto se conoció el 21 de abril, cuando seis magistrados anunciaron que la Corte declararía el Código Electoral inexequible por vicios de forma.
El magistrado Ibáñez, cuya ponencia fue derrotada, redactó un salvamento de voto con alusiones descalificantes a los argumentos de los magistrados que definieron el fallo, como se puede ver en los siguientes ejemplos:
- “Ahora, más de una década después, cuando al fin el Congreso de la República cumplió con su deber constitucional, la respuesta de la Sala Plena fue declarar, sin razón válida alguna, como se ha demostrado, la inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre Código Electoral”.
- “La conducta del Congreso de la República de tramitar todo el Código Electoral como un proyecto de ley estatutaria (…) fue juzgada con la mayor severidad por la mayoría, sin norma constitucional que la respalde y solo como resultado de una respetuosa interpretación que no es posible compartir precisamente por adolecer, como queda demostrado, de sustento constitucional”.
Adicionalmente, el magistrado ha manifestado opiniones que parecen más políticas que constitucionales y que darían cuenta de una politización de la justicia, tal como muestran sus palabras en El Tiempo:
“Desde 1991 existe un déficit de regulación legal actualizada en lo que se refiere al sistema electoral y el país se mueve aún con un Código caduco y obsoleto (…) postergar una armonización indispensable y urgente, que pretendía darse con el proyecto que la mayoría decidió declarar inconstitucional, tiene un impacto muy serio en el Estado Social y Democrático de Derecho, establecido en la Carta de 1991, e implica, de manera necesaria, mantener un régimen legal que no sólo carece de una respuesta adecuada a sus mandatos, sino que, además, perpetúa modelos que son abiertamente incapaces de realizarlos”.
Este tipo de afirmaciones son inusuales, en tanto las decisiones de la mayoría suelen ser aceptadas por todos los magistrados, así no se compartan. Los salvamentos de voto deberían ser suficientes para explicar las diferencias en el examen de la norma.
Si bien no conocemos la totalidad los argumentos de los magistrados que tumbaron el proyecto, no hay duda de que sus posturas estarán respaldadas por razones constitucionales. En este sentido, divisiones como la mencionada socavan la majestad de la Corte y la de quienes hacen este tipo de declaraciones que parecen, ellas sí, estar minando el Estado de derecho y llevándonos a preguntar si este tipo de cosas solo pasan Colombia.
¿Qué sigue?
Aunque aún no conocemos la sentencia, que deberá ser proyectada por el magistrado Alejandro Linares, el comunicado de la Corte señala que el conjunto de vicios de procedimiento confluye en un problema mayor: la ausencia de deliberación en el Congreso. Este no es un asunto que deba desdeñarse, pues el Código Electoral es la norma que regula la competencia por el poder político en Colombia.
Varios afectados por el hundimiento de la norma, como las organizaciones de mujeres que lograron incluir artículos relacionados con la paridad y contra la violencia política, o la población LGTBI, han señalado elementos que podrían indicar hacia dónde deberíamos encaminarnos ahora. Debe presentarse un nuevo proyecto de ley, que mejore aspectos que no fueron adecuadamente recogidos en este Código y defender los espacios ya ganados.
También es importante que esta norma se tramite al comienzo del próximo período presidencial y no al final, para evitar afanes como el que acabamos de vivir. En todo caso, se debe persistir en la renovación de este código, pero es necesario hacerlo de acuerdo con las formas y procedimientos legales, ahora más exigentes por disposición de la Corte Constitucional.
