Revocatoria del mandato en Colombia: señales contradictorias

  Mientras que en Boyacá revocaron por primera vez a un alcalde, en Bogotá la revocatoria de Peñalosa se ve cada vez más lejana.

Clara Rocío Rodríguez*

Cambios en la legislación, ¿cambios en la tendencia?

El pasado 29 de julio en el municipio de Tasco, Boyacá, tuvo lugar la primera revocatoria del mandato de un alcalde en Colombia. El hecho dejó ver la posibilidad de que esta figura consagrada en la Constitución comenzara a tener una efectividad real, dos décadas después de haber sido creada.

Hasta entonces la revocatoria del mandato había sido una historia de constantes frustraciones. La mayoría de las iniciativas no lograban reunir los requisitos para llegar a ser votadas e, incluso si llegaban a las urnas, enfrentaban umbrales dificilísimos de obtener en un país abstencionista.

La revocatoria del mandato había sido una historia de constantes frustraciones.

Además, aunque la revocatoria es un mecanismo ciudadano, a menudo eran los opositores del mandatario (y no la ciudadanía) quienes impulsaban el proceso. Naturalmente, eso legitimaba la resistencia del mandatario involucrado.

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Entonces, ¿por qué la revocatoria de Tasco sí fue exitosa? Parte de la respuesta está en el cambio de la legislación. Los requisitos se fueron flexibilizando de manera gradual, y en consecuencia facilitaron los procesos de revocatoria. La tabla siguiente resume estos cambios y sus efectos sobre la votación requerida:

Apoyos requeridos para iniciar el trámite de una revocatoria de mandato y su aplicación al caso Tasco en Boyacá

Ese cambio normativo también explica el aumento de los intentos de utilizar el mecanismo: segúnla Registraduría Nacional, en 2015 se dieron 114 iniciativas municipales, distritales o departamentales, orientadas exclusivamente a revocar el mandato de funcionarios electos. Para tener un punto de comparación, la Misión de Observación Electoral (MOE) registró 132 iniciativas de revocatoria del mandato entre 1991 y junio de 2012.

Pero lo ocurrido en Tasco no solo augura más iniciativas de revocatorias, sino también un mayor número de casos con resultados favorables. También en ese aspecto los requisitos se han flexibilizado notablemente:

Cambios legales en el umbral de participación en revocatorias de Alcaldes o Gobernadores y su aplicación al caso Tasco en Boyacá

Nuevas exigencias

Exalcalde de Bogotá, Gustavo Petro. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

Pese a que las normas y las cifras anteriores sugieren que las revocatorias se volverán más frecuentes y se anotarán más éxitos en el futuro, una sentencia de la Corte Constitucional del pasado 8 de agosto donde concede la tutela que había solicitado el alcalde Enrique Peñalosa envía otras señales.

Según el comunicado de la Corte, para proteger los derechos del alcalde al debido proceso, a la elección y a la defensa sería preciso llevar a cabo audiencias donde se presentara la información que sustente las razones que llevaron a solicitarla revocatoria y se permitiera la respuesta detallada por parte de mandatario.

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En palabras del alto tribunal, “La revocatoria del mandato es un instrumento de participación estrechamente vinculado al instituto del voto programático, puesto que es a partir de la verificación del incumplimiento del programa de gobierno que se logra (sic) un criterio objetivo que sustenta la insatisfacción de la ciudadanía (…) en esa medida no puede convertirse en un instrumento para desconocer la decisión popular que eligió al Alcalde o Gobernador, ni menos en una vía para reeditar el debate electoral concluido con la designación del mandatario local. Por ende, la revocatoria del mandato debe estar fundada en la exposición de razones objetivas que den cuenta del incumplimiento del plan de gobierno o la acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía”.

La sentencia mencionada pone el acento sobre los derechos ciudadanos y no, como en el caso Peñalosa, sobre los del mandatario.

La decisión de la Corte Constitucional implica introducir una instancia o un ejercicio de deliberación que no se había considerado antes y que no está previsto en la legislación: que la demostración de incumplimiento del programa o insatisfacción generalizada de la ciudadanía esté respaldada más allá de las firmas que solicitan la inscripción de la iniciativa y la apertura del proceso.

Se establece, además, que las audiencias para garantizar la información y la deliberación se den tempranamente, entre la inscripción y el comienzo del proceso de recolección de apoyos. En el caso Peñalosa y considerando el estado del proceso, se menciona que pueden ser previas a la convocatoria a votación.

Sin dar ninguna pista sobre qué signifique una “valoración ciudadana objetiva” sobre el programa de gobierno de un mandatario, la Corte exhorta al Congreso para que adopte las normas estatutarias necesarias para proteger los derechos en cuestión y que se utilicen para ello “audiencias públicas, temáticas, transparentes y objetivas en que la ciudadanía pueda conocer las razones específicas que motivan la revocatoria, y el alcalde exprese los argumentos que la desvirtúan, de ser el caso”.

El caso Petro: un fallo en otro sentido

No deja de ser contradictorio el hecho de que en un fallo de 2015, la Sala Quinta de Revisión de la misma Corte Constitucional haya tutelado los derechos fundamentales de un ciudadano y haya ordenado a la Registraduría Nacional del Estado Civil reanudar el proceso de revocatoria de Gustavo Petro, a pesar de que existía y estaba en discusión un acto administrativo de destitución del alcalde y de que estaba cerca el final de su período, lo cual hacía inocua la revocatoria.

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La sentencia mencionada (T066/15), pone el acento sobre los derechos ciudadanos y no, como en el caso Peñalosa, sobre los del mandatario. En el caso Petro, la Corte tutela los derechos de participación y el respeto al principio de democracia participativa incluidos en nuestra Constitución. Por eso esta sentencia le asigna al juez constitucional un papel preciso para promover la participación ciudadana y evitar que se desestimule:

• “verificando que la regulación del derecho cobije los contenidos protegidos mínimos del derecho, que el procedimiento, los requisitos y las cargas que se imponen a los ciudadanos para su ejercicio sean razonables y proporcionados, que la ley no imponga requisitos imposibles, y que no contenga normas contradictorias que lo tornen ineficaz, o que desestimulen su ejercicio”.
• “exigirles a las autoridades administrativas y demás personas y entidades públicas y privadas, que protejan este derecho mediante la aplicación de la ley (…) En esa medida, el análisis constitucional debe estar encaminado a impedir que la administración, o los particulares, impongan excesos rituales, cargas desproporcionadas, u obstáculos que impidan el ejercicio eficaz de estos derechos. Máxime cuando en un sistema democrático caracterizado por elecciones periódicas, estos formalismos, cargas u obstáculos, hacen que los procedimientos para el ejercicio de los derechos políticos resulten excesivamente lentos, y, por lo tanto, inanes. El papel del juez constitucional no se contrae, entonces, únicamente a garantizar que se cumpla el procedimiento establecido en la ley. Su papel consiste en garantizar que el procedimiento sea eficaz, es decir, que permita el logro del resultado perseguido por el constituyente al establecer este mecanismo de participación política” (énfasis añadidos).

En síntesis…

Recolección de firmas para las Revocatorias del Mandato. Foto: Registraduría Nacional del Estado Civil

Si bien desde el punto de vista normativo se ha tratado de facilitar el proceso para que la ciudadanía pueda revocar el mandato de un funcionario elegido, la sentencia de la Corte Constitucional a favor de Enrique Peñalosa puede obstaculizar de nuevo y de manera grave el ejercicio de un derecho que la propia Constitución establece: el derecho a cesar en sus funciones a los gobernantes que, en opinión de los representados, han incumplido su programa de gobierno.

No deja de ser llamativo que la Corte Constitucional haya cambiado tan radicalmente su doctrina sobre este asunto, pues con espacio de apenas tres años falló en un sentido frente al alcalde Petro y en el sentido opuesto frente a Peñalosa.

Pero el fondo del problema es la tensión entre la teoría y la realidad, entre la democracia ideal que se predica en la Constitución y los intentos de aplicar esos principios en la situación concreta de cada mandatario. En otras palabras: es otra prueba de que las buenas intenciones de los constituyentes de 1991 siguen están lejos de cumplirse en Colombia.

*Docente e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional.