Este instrumento había sido criticado por su ineficacia. Y sin embargo ahora que está tomando fuerza hay que pensar en serio sobre los retos que implica esta figura, sobre las dificultades para regularla y sobre sus consecuencias para la gobernabilidad.
Clara Rocío Rodríguez*
Resurge la revocatoria
Muchas veces se ha criticado el hecho de que la revocatoria del mandato –instituida por la Constitución de 1991 y reglamentada inicialmente por las leyes 131 y 134 de 1994 y 741 de 2002– no haya tenido ningún efecto en Colombia. Y en efecto: la numerosas iniciativas ciudadanas para destituir a mandatarios municipales, distritales o departamentales elegidos por voto popular han fracasado en el proceso de recolección de firmas o en la convocatoria a votación para que la ciudadanía se pronunciara sobre el tema.
La ineficacia de esta figura puede a su vez explicar su poco uso en Colombia. Demasiados intentos frustrados llevaron a que, según cálculos de la Misión de Observación Electoral (MOE), hasta 2012 solo un 1,7 por ciento de los 7.500 mandatarios elegidos desde la reglamentación del mecanismo fueran objeto de procesos revocatorios.
Probablemente en virtud de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que reglamentó la participación ciudadana y facilitó algunos de los requisitos para aplicar los mecanismos de democracia directa, hoy la figura de la revocatoria parece estar reavivándose. En este momento se están llevando a cabo procesos en más de 70 municipios y departamentos del país.
Paradójicamente, esta reactivación ha venido acompañada de múltiples críticas y discusiones relacionadas con la figura de la revocatoria. Incluso el Consejo Nacional Electoral (CNE), respondiendo a peticiones tanto de representantes del alcalde Peñalosa como del director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, ha planteado la necesidad de hacer precisiones y nuevas reglamentaciones.
En este momento se están llevando a cabo procesos en más de 70 municipios y departamentos.
Más allá del debate político particular, que se explica en estos casos por el enfrentamiento entre seguidores y contradictores de los mandatarios, la figura misma tiene diversas dificultades que deben ponerse en evidencia en aras de aportar al debate y a la comprensión del problema.
Un mecanismo complejo
 Consejo Nacional Electoral, el encargado de evaluar el cumplimiento de los requisitos para las revocatorias Foto: Consejo Nacional Electoral. |
En primer lugar, la figura de la revocatoria indica un cambio importante en la concepción de democracia. El artículo 179 de la Constitución de 1886 señalaba que “el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo”. De allí a establecer que aquellos funcionarios electos que se comprometen durante la campaña electoral con un programa de gobierno deben responder ante sus votantes con la ejecución del mismo –como se reconoce en nuestras normas actuales– hubo un camino largo.
Hoy se piensa que el mandatario está obligado a desarrollar las políticas que ofreció, que la ciudadanía tiene el derecho de evaluar si esto se está cumpliendo o no, y que en caso de que no se cumpla los ciudadanos quedan habilitados para dar por terminado el mandato que confirieron. Este enfoque hace parte de una visión reciente de la democracia que incluye no solo la representación, sino también la participación, pero en la práctica es un gran reto.
En cierta medida, los representantes son elegidos para tomar decisiones en coyunturas diversas y complejas que afectan no solo a sus electores, sino a toda la población que gobiernan. Así, amarrarlos o condicionarlos de entrada puede no ser lo más adecuado.
Por un lado, es comprensible que por el desencanto generalizado con la clase política y con los mandatarios elegidos se vea la revocatoria como un mecanismo para que no se desconozcan las promesas de campaña. Pero por otro lado este mecanismo se ha incorporado sobre todo en democracias débiles y poco consolidadas. La tensión permanente que inevitablemente se presentará entre estas posturas hace que encontrar un punto medio no sea una cuestión sencilla. Y esta tensión puede explicar las prevenciones que hay de parte y parte con respecto a la regulación del mecanismo.
¿Cómo evitar que un grupo mucho más pequeño que el que eligió al mandatario pueda llegar a revocarlo? ¿Deben revocar solo quienes participaron en la elección o deben hacerlo todos aquellos a quienes el mandatario está gobernando? ¿Cuándo es el momento oportuno para evaluar los logros de una administración? ¿Cómo evitar que, en lugar del control ciudadano a la gestión pública, prime el interés de los opositores del alcalde o gobernador?
Y, visto desde el otro lado, ¿cómo evitar que alcaldes y gobernadores en ejercicio abusen del poder que les fue conferido para evitar a toda costa que los ciudadanos tomen la decisión de interrumpir sus mandatos? ¿Cómo equiparar la influencia que tiene un mandatario en la opinión pública con las posibilidades reales de influencia que tienen distintos grupos de la sociedad? ¿Cómo minimizar el impacto que el proceso de revocatoria puede tener en la gobernabilidad local?
Varias reformas legales han tratado de responder a estas inquietudes. En relación con los cambios realizados puede señalarse que el Legislativo ha sido cuidadoso en la reglamentación de la revocatoria y ha procurado por medio de ciertas restricciones dar algunas garantías a los mandatarios ganadores de las elecciones. Estas restricciones buscan también garantizar la gobernabilidad y evitar que ocurran situaciones como la de Perú, en donde entre 1997 y 2013 más de 5.000 autoridades fueron sometidas a referendo revocatorio, lo cual tuvo diversas consecuencias negativas para la gobernabilidad territorial, el sistema de partidos políticos, la representación política y, en últimas, para la democracia.
Lo que ocurra con las actuales revocatorias permitirá valorar qué tanto logró la nueva Ley Estatutaria de Participación en relación con su objetivo de proveer el equilibrio necesario en la reglamentación de la revocatoria.
Preguntas y más preguntas
 Recolección de firmas para revocatorias. Foto: Consejo Nacional Electoral |
Además de la complejidad de los fenómenos y tensiones que están en juego en la reglamentación de la revocatoria, otro aspecto que debe considerarse en el debate es quiénes intervienen en el proceso mismo, más allá de la verificación del cumplimiento de los requisitos formales exigidos (firmas de respaldo, umbral de participación, votación, etc.).
Hasta el momento, en Colombia ninguna entidad había revisado el cumplimiento de las causales para promover una revocatoria que hoy, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se limitan al incumplimiento del programa de gobierno, pues se eliminó el descontento generalizado a menos que esté relacionado con la inobservancia del voto programático. De hecho, en el debate sobre la reforma de la Ley Estatutaria de Participación se evitó entrar en esta discusión, que es precisamente la que ahora se ha planteado en el CNE.
La figura de la revocatoria indica un cambio importante en la concepción de democracia.
En relación con lo anterior, vale la pena plantear varias preguntas que estimulen la reflexión y el debate:
- ¿Qué tan factible es verificar el cumplimiento de un programa de gobierno después de un solo año de mandato, cuando aún no se han podido consolidar los proyectos que permitan cumplir con el compromiso del voto programático y cuando aún en la administración se conserva mucho de la inercia del gobierno anterior? ¿Qué tan factible es establecer que el descontento generalizado obedece a incumplimiento del programa de gobierno y no a otros motivos? ¿Esto debe evaluarlo el ciudadano en las urnas o una entidad que se encargue del proceso?
- ¿Es válido cambiar las reglas de juego de la revocatoria para iniciativas que están en curso teniendo en cuenta que cuando se inscribieron dichas reglas no habían sido establecidas? ¿La imposición de condiciones adicionales que no se exigieron nunca en el pasado no dejará la sensación de ser un salvavidas que envía la autoridad electoral a mandatarios afectados por los procesos de revocatorias?
- Más aún, considerando el carácter eminentemente político del nombramiento de los magistrados del CNE y el interés que algunos de estos pueden tener en que sus partidos no se vean afectados por revocatorias del mandato de cara a las elecciones de 2018, ¿qué tan imparcial podrá ser esta entidad, no solo para reglamentar la revocatoria a la mitad del partido, sino para convertirse en árbitro del cumplimiento de requisitos que, como se ha mostrado, no son de fácil certificación?
Todas estas dudas van más allá de las disputas coyunturales sobre la revocatoria en una u otra ciudad, municipio o departamento, y ameritarían un debate reposado y una revisión profunda de este importante mecanismo de control ciudadano.
* Docente investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia.
