Santos, la política exterior y las tareas pendientes
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Ya se han dado seis cambios importantes en el manejo de las relaciones internacionales pero hace falta consolidar nuestra presencia en América Latina y apostar por una cancillería para el siglo XXI.
Martha Ardila*
Nuevos vientos
Con la llegada de la administración Santos, existen muchas expectativas acerca del nuevo rumbo de la política exterior colombiana. Y es que son más las variaciones que las continuidades.
En efecto: durante los últimos años, Colombia se había aislado del escenario internacional y regional; en el mejor de los casos, algunos analistas opinaban que la política exterior se había convertido en un instrumento del Programa de Seguridad Democrática (PSD); e incluso algunos sostuvieron que Colombia carecía de una política exterior.
Pero durante los tres primeros meses del nuevo gobierno ya han empezado a producirse los cambios. Estos cambios se enmarcan en el pragmatismo, en la ampliación y en la desmilitarización de las relaciones exteriores hacia la cuales parece apuntar la administración Santos. Creo posible distinguir seis cambios.
Primero, una sola voz
El Ministerio de Relaciones Exteriores recupera la capacidad de liderazgo en los temas internacionales.
Durante los últimos ocho años se había acentuado una diplomacia presidencial, en algunos momentos marcada, además, por una "diplomacia del micrófono" y un protagonismo del Ministerio de Defensa. La mayoría de los temas de alta política eran dirigidos directamente por el jefe de Estado, o se ubicaban fuera del Ministerio que está llamado a ejercer y coordinar dicha función.
Esta situación condujo a una creciente fragmentación, desinstitucionalización y militarización de muchos temas de la agenda internacional, así como a la presencia de "cancillerías" paralelas y desarticuladas.
Segundo, pragmatismo
El manejo de la política exterior empieza a realizarse de manera pragmática y con un estilo más abierto, tolerante y conciliador.
Durante los años anteriores se acentuó la ideologización de las relaciones internacionales, hecho que adquirió su máxima expresión bajo el gobierno de George W. Bush y su congreso, mayoritariamente republicano, y con una visión de "mis amigos y mis enemigos" y la de guerra preventiva.
Tercero, el vecindario
Colombia quiere acercarse de nuevo e integrase mejor con las naciones latinoamericanas, de manera particular con sus vecinos, desde una visión más integral que incluye temas que van desde el comercial hasta el social.
Desde finales del siglo pasado, los problemas de seguridad fronteriza se convirtieron en el eje de la relación, sobretodo con Venezuela y Ecuador. La tensión y el conflicto político con los dos vecinos con quienes tenemos fronteras más activas, afectó las relaciones económicas, llegando a afectar de manera significativa el comercio, que en el caso de Venezuela era superior a los 6.500 millones de dólares y con el de Ecuador había alcanzado los 2.500 millones de dólares, y cuya normalización para los colombianos es importante, en tanto que está integrado por exportaciones con alto valor agregado.
Colombia, liderada por la canciller María Ángela Holguín, en algo más de cien días que lleva el Gobierno Santos, se ha acercado nuevamente a esos dos países.
Se han realizado varios encuentros bilaterales y se pusieron en marcha varias comisiones orientadas, en el caso de Venezuela, a asuntos económicos, de infraestructura, para lo social y la seguridad; y con Ecuador, para trabajar en el desarrollo fronterizo, la seguridad, los refugiados y otros temas sensibles.
El problema del desplazamiento de colombianos hacia el Ecuador, que había sido tratado localmente en Colombia con bajo perfil y confidencialidad, hoy en día, de manera pública y transparente, se analiza de manera conjunta entre los dos países.
Ya se avanza en la negociación para suscribir acuerdos comerciales con Venezuela, que se espera estén culminados en abril de 2011, y se espera el restablecimiento pleno de las relaciones con Ecuador.
Cuarto, una agenda menos limitante con Estados Unidos
El gobierno Santos también está tratando de ampliar las agendas en nuestras relaciones internacionales. En el caso de Estados Unidos por ejemplo, se trata de "nacionalizar" el Plan Colombia y de desmilitarizar la relación.
Durante los últimos ocho años, la política exterior inspirada en la Seguridad Democrática, se orientó a buscar cooperación militar o a legitimar dicho programa fuera del país. Esta alianza y la doctrina Respice Pollum (mirar al Norte, a Estados Unidos), que habían llevado a ideologizar las relaciones exteriores y dar la prioridad a los temas militares, tensó y distanció a nuestro país del escenario regional donde otros gobiernos, también elegidos democráticamente, tienen proyectos políticos opuestos al del colombiano.
La nueva Canciller inició un diálogo binacional de alto nivel con Estados Unidos donde si bien el comercio y la seguridad siguen siendo relevantes, se incluyen otros temas como los derechos humanos, la energía, la ciencia y la tecnología.
La seguridad tiende a entenderse de una manera más amplia, al pasar de los temas de defensa y territorialidad hacia una visión más multidimensional, acorde a las nuevas tendencias internacionales y las necesidades regionales.
Quinto, en el resto del mundo
También ha habido avances en el proceso de diversificar las relaciones externas del país.
En este sentido el gobierno busca diseñar una estrategia hacia quienes integran la Asociación de Países de la Cuenca Asia-Pacífico (APEC), y otros de esa zona, que tendrá que incluir temas comerciales, políticos y culturales, tanto a nivel bilateral como multilateral. Las experiencias de países como Chile, Perú, México y Brasil deberán ser tenidas en cuenta para diseñar y adelantar las acciones de inserción real en esta región.
Por el momento, empieza a gestionarse la apertura de nuevas embajadas, como la de Indonesia, y a ambientar la negociación de nuevos tratados de libre comercio.
Sexto, el escenario multilateral
Dada la experticia de la canciller y de su equipo más cercano en asuntos multilaterales, el país comienza a tomar un rumbo de asociación y participación más activa en organismos multilaterales y en grupos regionales.
Es así como Colombia fue elegida, por séptima vez, como país miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el periodo 2011-2012. Muy seguramente se quiere mostrar una nueva imagen del país y liderar propuestas para una nueva agenda internacional en materia de lucha contra las drogas y la defensa del medio ambiente.
Con la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR), la nueva administración busca construir consensos y alianzas frente a diversos fenómenos regionales. Sin lugar a dudas la asociación y participación activa en escenarios multilaterales favorece las coaliciones y las negociaciones frente a las grandes potencias.
Falta una carta de navegación
Las anteriores son algunas de las principales acciones que se vislumbran en la nueva inserción que busca Colombia en el escenario internacional. Sin embargo, aún se carece de un documento que formule los lineamientos del actual gobierno en materia exterior.
Muchos países los diseñan al comienzo de una administración, lo que resulta de gran utilidad para los funcionarios de las cancillerías y de los diferentes entes gubernamentales, el Congreso y el poder Judicial. Pero sobre todo para los llamados "públicos atentos", entre los cuales se incluye los académicos, los medios de comunicación, los empresarios y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
De todas maneras, un nuevo rumbo lleva a plantear una serie de retos estructurales y coyunturales, económicos y políticos, a corto, mediano y largo plazo. Son muchos los desafíos para una política exterior que ha generado tantas expectativas. Los hay a nivel del Estado y de la sociedad, así como también en cuanto a sus instrumentos.
Más presencia en América Latina
Teniendo en cuenta el nuevo contexto y las tendencias señaladas, para Colombia constituye un gran reto buscar el liderazgo regional, y construir y fortalecer alianzas con potencias medias como Brasil, México y Chile con miras a ganar legitimidad y a generar confianza en la región.
Recordemos que estos tres países se han insertado positiva y activamente a nivel internacional y de manera particular en la región Asia-Pacífico, la cual es prioritaria para diversificar las relaciones del país.
Tengamos presente que a Colombia la acompaña Brasil también como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, ambos a nombre de la región, un escenario importante para las acciones de política multilateral a nombre de la comunidad regional.
Colombia, además, forma parte del grupo llamado Civets por las iniciales de los países que lo conforman (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica), que según analistas son los que tienen las mejores perspectivas de crecimiento económico en la próxima década.
Pero no por ello resultan menos importantes Venezuela y Ecuador. Aunque en las historia de nuestras relaciones con Venezuela han sido más los períodos de tensión que los de cordialidad, estas dos naciones forman nuestro escenario natural pues hemos compartido mucha historia y una serie de factores no gubernamentales e idiosincráticos, que los convierten en aliados, por encima de las diferencias políticas e ideológicas, o de cualquier actor externo que pretenda alterar el equilibrio regional.
Cancillería modelo Siglo XXI
De cara al exterior el trabajo del Estado debe ir acompañado de los actores no gubernamentales, lo que para Colombia significa un gran reto, pues hoy hay poca interacción con los empresarios, las ONG, los académicos, los medios de comunicación, y las regiones, que pueden desarrollar, ora una diplomacia alternativa, ora una de colaboración con el gobierno.
Este es un buen momento para propiciar esta interacción e institucionalizar mecanismos de consulta con la sociedad civil, tal como los tienen Chile, México, Brasil, Argentina y Ecuador, por no mencionar a Canadá o a Estados Unidos.
En momentos de crisis, los sectores empresariales y académicos han ayudado a reducir tensiones en las relaciones con Venezuela y Ecuador.
También estos actores podrían desempeñar un importante papel para una inserción más activa en la región Asia-Pacifico, donde el aprendizaje de la cultura y los idiomas resultan prioritarios. En este sentido, la cancillería debe revisar el papel de las Embajadas en esta área geográfica, adaptando los instrumentos de la política exterior a las nuevas prioridades.
Por otra parte, una de las mayores preocupaciones en materia de política exterior es la necesidad de una mejor coordinación. Con la creciente globalización la interacción entre aspectos internos y externos, el surgimiento de nuevos temas y las diversas maneras de abordarlos, la coordinación entre áreas, unidades y funcionarios se dificulta y se hace más apremiante.
Por eso muchas cancillerías avanzan en procesos para institucionalizar la coordinación en temas que competen a varios ministerios, encabezados por el de Relaciones Exteriores, con la creación, por ejemplo, de una Dirección General orientada a ese fin.
Chile, México, Perú, entre otros, tienen institucionalizados sus procesos de coordinación no sólo con otras entidades gubernamentales sino también con actores sociales, gobiernos regionales y locales, y el Congreso.
Finalmente, urge fortalecer la Academia Diplomática de San Carlos como columna vertebral de los funcionarios diplomáticos. Allí se forman y allí realizan sus cursos de ascenso, pero es también el lugar para la actualización, para el trabajo de análisis y reflexión, de planificación, de estrategia e información.
Avanzar en estos retos ayudará a consolidar las tendencias mencionadas que tantas expectativas han creado, pero que no estarán libres de tropiezos.
* Politóloga y analista internacional con numerosas publicaciones sobre política exterior colombiana.
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Martha Ardila
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