La política de paz, o la combinación de todas las formas de legalidad
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Contra lo que piensan muchos, es necesario combinar la fuerza militar con la apertura al diálogo. Es lo que enseña la historia y es lo que Santos ha anunciado y está haciendo, de manera que va por buen camino.
Juan Carlos Palou *
Un balance inicial
Este texto se divide en tres partes:
- La primera pretende describir un aspecto de la cultura política colombiana que consiste en establecer -al menos en la retórica y el discurso- una separación tajante -errónea en mi opinión- entre los métodos de la guerra y los métodos de la paz.
- La segunda parte plantea una interpretación alternativa y muestra cómo, desde la perspectiva de una política de Estado, los métodos de la guerra y los métodos de la paz no necesariamente responden a racionalidades excluyentes. Por el contrario, ambos convergen o deben converger para el logro de la paz.
- A partir de esta formulación procedo, en la tercera parte del texto, a evaluar la administración Santos en materia de política de paz. Para ello me acojo al supuesto de que en cien días sólo es posible evaluar a un gobierno en sus declaraciones de intención y en sus formulaciones de política. Los hechos posteriores confirmarán o desvirtuarán las hipótesis que puedan construirse a partir del discurso y los documentos oficiales.
I. Paz y guerra en la cultura colombiana
Podría decirse que en nuestra cultura política contemporánea, los conceptos de paz y guerra definieron su contenido en función del método preferido para enfrentar el hecho guerrillero. Así, paz equivale a la solución negociada del conflicto y guerra a la solución militar del mismo.
La polarización política en torno a este asunto, entre los más visibles actores de la arena política, produjo una rígida separación entre los métodos de la guerra y los métodos de la paz:
- La izquierda progresista, dueña de la paz, promovía la negociación política del conflicto y rechazaba la solución militar (aunque, contradictoriamente, le atribuía legitimidad al alzamiento armado). También repudiaba las iniciativas que, aún desde la legalidad, se formularan para darle cabida al ejercicio de la fuerza estatal en la superación del conflicto (lo cual implicaba la tajante ilegitimidad del Estado).
- La derecha, partidaria de la solución militar, interpretaba cualquier asomo de negociación con los grupos guerrilleros como expresión de debilidad del Estado, rechazaba de plano los argumentos que le atribuían algún grado de justicia al alzamiento armado (negando incluso la necesidad de reformas para enfrentar las "condiciones objetivas" de la rebeldía) y llegaba a considerar justificadas las acciones de "autodefensa" de diversos sectores sociales para enfrentar la criminalidad subversiva (con lo cual ponía en entredicho el atributo estatal del monopolio legítimo en el uso de las armas).
Maniqueísmo, como siempre, enceguecido
Lo cierto es que para sostener su aparente coherencia, dicho maniqueísmo discursivo debía desconocer tres grandes realidades fácticas[1]:
- Desde antes del Frente Nacional (1958-1974), durante el mismo y después de su terminación, la mayoría de presidentes ha planteado, tanto en sus propuestas de campaña como en sus planes de gobierno, disposiciones relativas a posibles y efectivas negociaciones de paz con los grupos guerrilleros. También es un hecho que todos los gobiernos, con mayor o menor entusiasmo, atendieron el frente del "orden público" apoyando las acciones de la Fuerza Pública contra la subversión.
Los éxitos del Estado en la desmovilización de grupos armados, siempre relativos, fueron producto de una combinación variable entre los métodos militares y los métodos de negociación. Luego la tajante separación no se correspondía con la realidad de los hechos. - Los actores principales del conflicto mezclaron a menudo los caminos de la paz y de la guerra mediante la doctrina de la "combinación de todas las formas de lucha". En efecto, el Partido Comunista, desde 1961, declara que esa sería su estrategia de acción política, practicada con entusiasmo por las FARC en algunos momentos de su historia. La extrema derecha, por su parte, no ha dudado en acudir a la misma doctrina, con mayor o menor apoyo en la legalidad (grupos de autodefensa, "guerra sucia", "convivir" y grupos paramilitares).
Es decir, los actores políticos legales practicaron la guerra por fuera de la legalidad y los actores ilegales le dieron un uso táctico a la acción política y diplomática, ya fuera para fortalecerse militarmente o para disminuir el capital político de la contraparte. Esa combinación de las formas de lucha explica, por lo menos parcialmente, los estruendosos fracasos de los procesos de negociación con las FARC y el ELN de los gobiernos de Betancur, Barco y Gaviria. - Por último, cabe señalar que la gran mayoría de los colombianos, hasta antes del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), había mantenido una posición equidistante entre los métodos guerreristas y los pacifistas.
Aunque inclinada por la negociación política del conflicto, esa mayoría no rechazaba de plano la acción militar del Estado. Si no siempre la apoyaba con entusiasmo era debido a su escepticismo frente a la capacidad transformadora de la violencia (para sustentar tal escepticismo estaba el recuerdo fresco de La Violencia) y debido a una cierta desconfianza frente a las capacidades de la Fuerza Pública para doblegar a la subversión.
De Pastrana a Uribe: se rompe la tradición
El Gobierno de Andrés Pastrana arranca bajo el auspicio de un gran consenso político en torno a la solución negociada del conflicto armado con las FARC. No cabe duda de que ello se debió a que dicha organización guerrillera aparecía, ante los ojos de la opinión pública, como una potencia militar capaz de continuar infligiéndole graves derrotas a la Fuerza Pública y, eventualmente, de poner en entredicho la supervivencia del régimen político y constitucional.
El fracaso de ese proceso de negociación y los efectos de la grave recesión económica de 1999, aunados y electoralmente explotados, produjeron el fenómeno Uribe. Se profundizó así la ruptura de la tradicional moderación de las mayorías, pero en sentido contrario: se privilegió -obsesivamente- la guerra de aniquilación de las FARC.
Daños del unilateralismo
Hoy es claro que las dos posiciones descritas, representadas en los programas políticos de los dos anteriores presidentes, tuvieron graves consecuencias institucionales:
1. El método de la paz condujo a otorgarles la zona de despeje a las FARC, sin reglas y con desmilitarización unilateral del Estado. Esta se constituyó en una concesión desproporcionada e impertinente para avanzar en el proceso de negociación. En todo caso, logró convertir en tabú la posibilidad de diálogo y negociación con la guerrilla. Adicionalmente, generó una enorme desconfianza hacia el Estado por parte de la población asentada en los municipios despejados, pues se juzgó (sin oírla) que ésta estaba "acostumbrada" a vivir bajo el control de la guerrilla. Por lo demás, sólo una cierta anuencia oficial explica el notorio crecimiento que tuvieron los paramilitares durante el cuatrienio de Pastrana.
2. El método de la guerra que prevaleció durante los ocho años de gobierno de Álvaro Uribe, más allá de los avances en la confrontación con las FARC y en las condiciones de seguridad del país, produjeron un escandaloso estropicio en la vigencia del Estado de Derecho. El estropicio está ahora emergiendo en su verdadera magnitud. Lo que vamos conociendo refuerza la percepción ya existente del desprecio gubernamental por la legalidad estatal y las garantías ciudadanas.
II. La paz, razón de ser del Estado
El Estado, desde la perspectiva de Hobbes, ha sido definido como "la negación de la guerra". Dicho en otras palabras, es la institución construida por la cultura occidental para reducir la incertidumbre de la guerra, mediante la monopolización del uso de la violencia. Pero ese resultado de "paz" sólo se da cuando el Estado está consolidado, cuando se ha establecido su soberanía, que no es otra cosa que la supremacía material y política sobre todos los poderes que actúan dentro de su jurisdicción. Pero el trayecto para llegar a la paz incluye, paradójicamente, un intenso ejercicio de la guerra.
El sociólogo y teórico del Estado, Charles Tilly, sugiere que, para constituirse como tales, los Estados europeos debieron realizar cuatro actividades:
- Hacer la guerra para eliminar o neutralizar a los rivales externos a su propio territorio (seguridad exterior).
- Construir Estado para eliminar, neutralizar o controlar a los rivales dentro de su propio territorio (seguridad interior).
- Proveer protección para eliminar o neutralizar a los enemigos de los ciudadanos bajo su jurisdicción (seguridad ciudadana) -complementada más adelante con la seguridad social), y
- Extraer rentas, para poder cumplir las tres funciones arriba mencionadas (función fiscal).
La pregunta es: ¿en ese proceso de construcción de Estado, tuvo algún espacio la "negociación" con los rivales del Estado? Tilly aclara que para la construcción de la seguridad interior, los Estados adoptaron un repertorio que iba desde la cruda violencia (guerra) hasta la blanda diplomacia (cooptación/negociación). Por tanto los métodos que hoy llamaríamos civilizados, tenían su lugar. La particularidad, sin embargo, es que en la escogencia de esos métodos, las convicciones éticas o humanitarias carecían de relevancia pues primaba el escueto cálculo táctico o estratégico[2].
Colombia y las restricciones humanitarias
La elaboración teórica de Tilly se basa en la evolución de los Estados Europeos. ¿Qué lecciones se podrían derivar para Colombia?
En primer lugar habría que reiterar que, después de 200 años de su constitución como República independiente, Colombia no es un Estado consolidado. De manera que no ha superado el estadio de la guerra esto es, no ha logrado someter a sus rivales, en muchas porciones del territorio. Múltiples actores ponen en entredicho la autoridad del Estado y su monopolio sobre la fuerza. De manera que es previsible que la guerra nos acompañe por mucho tiempo.
El punto crucial radica en que hoy la guerra debe adelantarse dentro de un contexto de humanitarismo universal. Es decir, hoy prevalece una ética de los medios para hacer la guerra o, lo que es lo mismo, una legalidad de la guerra (Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario). Se trata de un fenómeno inexistente cuando se constituyeron los Estados Europeos. Dicha legalidad, por lo demás, no es simple retórica. Está respaldada por poderosos actores transnacionales, capaces de imponer fuertes sanciones a los gobiernos o a los Estados que la transgredan.
El imperativo de la negociación
Por otro lado, algunos sectores nacionales e internacionales son promotores de la paz negociada y consideran que es un imperativo del Estado o de los gobiernos mantener abierta, sin condicionamientos, la puerta de las negociaciones de paz con los grupos alzados en armas.
Pero ningún poder político responsable puede abandonar el cálculo de consecuencias de sus decisiones. Lamentablemente, en relación con las FARC, los dos procesos de paz sostenidos con ellas (1984-1988 y 1999-2001) han tenido como resultado un aumento de su poder militar, sin réditos efectivos para el logro de la paz. Esto no quiere decir que toda negociación con ellas deba tener ese final indeseable. No es ni mucho menos imposible que una futura negociación produzca resultados diferentes, siempre y cuando se aprenda de la experiencia y se busque el momento oportuno para llevarla a cabo.
Una fórmula realista
De acuerdo con lo expuesto hasta aquí, considero que, desde la perspectiva del Estado colombiano (o de cualquier Estado en situación de conflicto interno, en el siglo XXI), la fórmula que debe aplicar para alcanzar la paz es la de "tanta guerra como sea necesaria, tanta negociación como sea posible". Se rompe así la tajante separación entre los métodos militares y los métodos de negociación política, pues ambos pueden (y deben) orientarse hacia la consecución de la paz.
En segundo lugar, tanto la guerra como la negociación deben subordinarse al principio de legalidad. En el ejercicio de la guerra, se deben respetar el DIH y los Derechos Humanos; en la negociación política, se debe actuar dentro del imperativo legal de verdad, justicia y reparación. Por ello, para el logro de la paz, el Estado Colombiano debe combinar todas las formas de legalidad, ponderando los cursos de acción desde la ética política de las consecuencias.
III. Santos y la política de paz
A la luz de las consideraciones anteriores, veamos ahora los dichos y los hechos iniciales del nuevo presidente de Colombia. Comienzo por su discurso de posesión[3].
La política desde el discurso
La discrecionalidad. En primer lugar, Santos no parece estar afectado por el "adanismo" característico de Uribe. Por ello, tras afirmar que "la puerta del diálogo no está cerrada con llave" precisa que "tenemos que asimilar la lección del pasado y aprender de los errores cometidos en esta brega por superar" la confrontación.
De esta sencilla formulación se puede deducir que Santos se aparta tanto del diálogo a todo costa (Pastrana) como de la guerra a cualquier precio (Uribe). Construye así un espacio de discrecionalidad para ponderar el momento y la conveniencia de iniciar procesos de diálogo y negociación con los grupos armados. No en el vacío, sino sobre la base de las lecciones del pasado.
Las condiciones previas. Para iniciar el diálogo el presidente Santos advierte que los grupos armados deben liberar a los secuestrados, suspender los actos terroristas, devolver a los niños reclutados a la fuerza y dejar de minar los campos colombianos.
En este aspecto se le podría endilgar al discurso la contradicción de que las negociaciones son para superar esos problemas y, por lo tanto, no pueden exigirse como resultados previos al inicio de los diálogos. Desde un punto de vista lógico esta crítica puede ser cierta. Sin embargo, la posición de Santos traduce el escaso espacio que hoy la opinión mayoritaria le concede a los procesos de negociación con la guerrilla. El Caguán sigue siendo un referente de mucho peso en la memoria colectiva.
Los objetivos. Aunque formen parte de una retórica ineludible, los objetivos que Santos le atribuye a la política son:
- El imperio del Estado de Derecho "en todos y cada uno de los corregimientos de nuestra patria";
- La reconciliación entre los colombianos; y
- "Una Colombia sin guerrilla". Este último objetivo se acerca a la retórica uribista, aunque es matizado con la idea de que los medios para lograrlo serán "la razón" o "la fuerza". Es decir la combinación de los medios militares y de los políticos.
La política desde los actos
El no nombramiento del Consejero Presidencial para la Paz. Aunque el decreto Presidencial 3445 del 2010, en su artículo 24, crea la Alta Consejería Presidencial para la Paz y le asigna funciones en la materia, no se ha nombrado a nadie para desempeñar el cargo.
Ese hecho podría ser leído como un indicio del desinterés de Santos en promover negociaciones con la guerrilla. Sin embargo, la "omisión" debe interpretarse en función de lo ocurrido con los dos Comisionados anteriores: finalizado el "proceso de paz" con los paramilitares, Luis Carlos Restrepo y Frank Pearl quedaron a la deriva y su presencia en el alto gobierno aparecía como superflua.
No nombrar por ahora es por lo tanto un mensaje a la guerrilla: el diálogo y la negociación no son imperativos para el gobierno. El futuro nombramiento de un Consejero de Paz, que muy probablemente sobrevendrá en el futuro, será la señal de que la negociación se ha incorporado al repertorio del gobierno para el logro de la paz. Dicho nombramiento se convierte, pues, en un elemento de la negociación.
La prórroga de la Ley de orden público. El gobierno presentó al Congreso el proyecto de prórroga de la Ley 418 de 1997, que sucesivos gobiernos han venido utilizando en los procesos de diálogo y negociación con grupos armados ilegales, así como en su desmovilización y reinserción.
La nueva solicitud contiene sin embargo un rasgo particular: el artículo que excluye la posibilidad de constituir zonas de despeje. Es literalmente una "autolimitación" de la potestad presidencial. Nuevamente podría pensarse que se trata de una muestra de desinterés gubernamental en los procesos de diálogo. Personalmente, considero que se trata de una jugada astuta para sacar del debate político el fantasma del despeje. Cada vez que se menciona la posibilidad de la negociación, el uribismo duro invoca la "caguanización" del país. Si la posibilidad del despeje está normativamente excluida, tal profecía uribista perderá eficacia y el anuncio de una posible negociación se ahorrará un fuerte motivo de fricción.
El cambio en el lenguaje: Aunque sutil, creo que se ha dado un cambio en el lenguaje utilizado por el Presidente para referirse a la guerrilla. Uribe hablaba de "narcoterroritas", subrayando la perversidad de su naturaleza. Santos habla de "los grupos armados ilegales que invocan razones políticas" pero practican el secuestro, el terrorismo y el narcotráfico. Uno no negocia con los demonios, pero sí con quienes abandonan comportamientos censurables.
En síntesis, sin referirme a otros aspectos relevantes para el logro de la paz (proyecto de ley de víctimas y restitución de bienes, entre otros) creo que la política de paz del Presidente Santos está bien encaminada pues anuncia la combinación de todas las formas de legalidad ("por la razón o la fuerza").
En este momento predomina el componente militar y sobre él se debe ser extremadamente cuidadoso: no más tropelías y abusos de la Fuerza Pública que atentan contra la legitimidad del Estado. En cuanto a la negociación, en mi opinión, el balón está en la cancha de la guerrilla: no son suficientes discursos de diálogo. Se necesitan hechos de paz.
* Coordinador del Área de Postconflicto y Construcción de Paz de la Fundación Ideas para la Paz
Notas de pie de página
[1] Las anotaciones que siguen están inspiradas en el texto de Pécaut, Daniel "Las FARC ¿Una guerrilla sin fin o sin fines?, Colección Vitral, Grupo Editorial Norma, 2008.
[2] Tilly, Charles "War Making and State Making as organized Crime", en Peter B. Evans et al. "Bringing the State Back In", Cambridge University Pres, 1985.
[3] Las citas textuales del discurso del Presidente Santos son tomadas de la versión que del mismo aparece en www.presidencia.gov.co
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Juan Carlos Palou
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