La implementación de la paz: más difícil que el acuerdo - Razón Pública
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La implementación de la paz: más difícil que el acuerdo

Escrito por Juan Carlos Palou
La Delegación de Paz del Gobierno Nacional junto al Delegado del Secretario General de Naciones Unidas, Jean Arnault.

La Delegación de Paz del Gobierno Nacional junto al Delegado del Secretario General de Naciones Unidas, Jean Arnault.

Juan Carlos PalouReflexión necesaria sobre los pasos que a partir del próximo año habrán de dar el gobierno, las FARC y la ciudadanía para evitar que volvamos  a la guerra.  Lecciones de la experiencia internacional sobre la vida política después de los acuerdos.   

Juan Carlos Palou Trías*

Una voz autorizada

Jean Arnault fue comisionado por Ban Ki-Moon, secretario general de la ONU, para representarlo en la mesa de La Habana. Este alto funcionario es un experto en misiones de paz y en implementación de acuerdos que ponen fin a conflictos armados.

Sobre la base de los casos de  Guatemala y El Salvador, Arnault recoge su experiencia en un interesante documento sobre los riesgos que suelen correr estos acuerdos en  el momento de darles cumplimiento. Ahora que Colombia parece estar muy cerca de la firma, resulta pertinente repasar sus conclusiones.

Dos escuelas

El Vicepresidente Germán Vargas Lleras.
El Vicepresidente Germán Vargas Lleras.
Foto: Vicepresidencia

Arnault empieza por señalar que hay dos escuelas en la interpretación de los acuerdos de paz: la constitutiva y la instrumental.

-Para la primera, los acuerdos definen por entero el proceso, de modo que los textos deben estar bien redactados y utilizar con precisión las palabras para evitar divergencias en la interpretación. Todas las reformas requeridas para consolidar la paz deben estar previstas y la agenda para realizarlos debe ser minuciosa.  

-La escuela instrumental concibe los acuerdos como un elemento más dentro de un conjunto de factores que facilitan la transición de la guerra a la paz. Los defectos de redacción, las imprecisiones terminológicas y las lagunas del texto  pueden irse corrigiendo sobre la marcha, siempre que se mantengan el compromiso de las partes y el empuje necesario para llevar a buen término la transición.

Si uno se atiene a los comentarios informales y a las anécdotas del proceso de La Habana, encuentra que su metodología responde a la concepción constitutiva. Según Enrique Santos, la sola redacción del acuerdo inicial implicó discusiones exasperantes, inscritas en nuestra  rancia tradición santanderista. Además, basta constatar la extensión y grado de detalle de los textos para inferir que ellos aspiran a no dejar nada al azar.

Es mejor tener un acuerdo exhaustivo que uno escueto

Sin duda es mejor tener un acuerdo exhaustivo que uno escueto, siempre y cuando se hayan previsto instancias donde las partes puedan flexibilizar algunos aspectos durante la etapa de implementación. Esta flexibilidad permite reprogramar el ritmo de los cambios y ajustar prioridades para adaptar las metas a las capacidades de las partes y a la coyuntura sociopolítica.

Los riesgos

Recaer en el conflicto es el peligro básico que existe durante la fase de ejecución de los acuerdos. Arnault analiza las circunstancias que aumentan la probabilidad de que las partes abandonen su compromiso y retornen a las armas.

El riesgo más usual y benigno es sobreestimar la capacidad de las partes para cumplir los acuerdos, ya porque sean demasiado ambiciosos (magnitud) o porque tomen más tiempo del previsto (oportunidad). Aquí se corre el riesgo de que las partes interpreten la incapacidad de la contraparte como falta de voluntad política, lo cual no es de extrañar, dada la desconfianza que aún conservan los antiguos enemigos militares.

Otro de los peligros es defraudar a la opinión pública, cuyas expectativas suelen ser eufóricas en el momento de firmarse los acuerdos. La lentitud o la nimiedad de los cambios pueden causar frustración y quitarle apoyo político y social al proceso de construcción de paz. Los dos factores críticos para la opinión pública son la seguridad ciudadana y la mejora socioeconómica, y estos no suelen cambiar rápidamente tras la firma del acuerdo.  

-En algunos casos la seguridad ciudadana se deteriora después del acuerdo. En el caso de Colombia, ya existe preocupación ante la probabilidad de que los espacios abandonados por las FARC sean copados por otros grupos armados ilegales, particularmente en las zonas productoras de coca. Por eso es crucial que la Policía Nacional y otras instancias del Estado estén preparadas para evitar una nueva usurpación del poder público en los territorios de conflicto.

-Los acuerdos de la Habana son ambiciosos en la aspiración de transformar el sector rural y dar solución al problema de los cultivos ilícitos. Pero para nadie es un secreto que las instituciones rurales son de las más pobres e ineficientes del Estado colombiano. Estas instituciones no  solo están siendo reformadas (según dispuso el Plan de Desarrollo 2014-2018) sino que los acuerdos crean otras varias entidades que deben empezar desde cero o a partir de antecedentes nefastos. Y en todo caso la deuda social del Estado con la población rural gravitará como una guillotina sobre el proceso de implementación de los acuerdos.

Las restricciones políticas

El comandante Iván Márquez, miembro del equipo negociador de las FARC.
El comandante Iván Márquez, miembro del equipo negociador de las FARC.
Foto: FARC-EPaz

Estas restricciones políticas son mucho más graves para la suerte del proceso de paz que la sobreestimación de la capacidad de las partes. Según Arnault las restricciones son:

1. La moderación de los acuerdos. Los acuerdos solo pueden contener un punto medio es decir, un compromiso entre las posiciones iniciales de las partes.

Si recordamos el discurso de Iván Márquez en Oslo y los muchos inamovibles del discurso de Santos al comenzar el proceso, es palpable la distancia entre esas posiciones iniciales y los acuerdos que han sido anunciados.  Ese territorio de compromiso repele a las facciones extremistas que se encuentran en ambos lados del espectro, afianzadas en la larga duración del conflicto. “Le dieron un cheque en blanco al gobierno”, dicen de un lado; “le entregaron el país al castro-chavismo”, dicen del otro.

También hay que señalar la existencia en Colombia de una opinión pública urbana poco afectada por el conflicto interno, pero que rechaza la ausencia de cárcel para la guerrilla y la participación en política de los excombatientes. Estos sectores, sin ser políticamente extremistas, van a sentirse incomodos y reticentes ante el acuerdo, lo cual complicaría la refrendación popular.

2. La pérdida de influencia de los líderes de los negociadores. A medida que se avanza en el tránsito de la guerra a la paz, la autoridad de las partes enfrentadas tiende a debilitarse entre sus seguidores. A estos cada vez les resulta más difícil “vender” los modestos logros alcanzados o la necesidad de pagar los “exorbitantes costos” implícitos en los compromisos adquiridos para lograr la paz.

Terminada la confrontación militar disminuye la polarización política, pero esta no es reemplazada por el consenso sino por la multipolaridad. Esto produce dispersión de opiniones y fragmentación de los apoyos políticos y sociales. Así por ejemplo, las tendencias centrífugas de la Unidad Nacional fortalecerán su carácter disolvente.

3. La resistencia activa de los opositores. Contra el trasfondo de la pérdida de poder de los líderes de las partes negociadoras, los opositores van a intensificar su resistencia cuando se intenten aplicar las cláusulas del acuerdo que les producen disgusto. Basta imaginar la posible constitución de las Zonas de Reserva Campesina y la acción resistente del Centro Democrático, tanto en el Congreso como en movilizaciones populares.

La fuerza de los extremistas o de los sectores inconformes con los acuerdos crece en las coyunturas electorales. 

4. La disolución del “frente común”. Una vez firmado el acuerdo y desvanecido el temor de la guerra, la coalición social y política que apoyó el proceso de paz tenderá a disolverse. Las rivalidades que se pospusieron en aras del acuerdo reaparecerán, erosionando el apoyo al proceso. Por ejemplo, será difícil volver a ver al senador Cepeda coincidiendo con Roy Barrera en las votaciones legislativas.

El movimiento del poder  

Según Arnault, la fuerza de los extremistas o de los sectores inconformes con los acuerdos crece en las coyunturas electorales. En procura de ciertos votos, los actores políticos pueden llegar a ofrecer la dilatación o suspensión de los acuerdos.

Por ejemplo, la actitud displicente de Vargas Lleras frente al proceso de La Habana puede explicarse por su deseo de evitar la manifiesta desafección del sector inconforme con los acuerdos con miras a las elecciones presidenciales de 2018. Aunque es posible que para esas fechas persista la euforia por la terminación formal de la guerra –si es que se ha logrado y refrendado- en esa contienda electoral también empezará a construirse la plataforma política de oposición contra la ejecución de los acuerdos de La Habana.

Para un caso como el colombiano, donde una de las partes deriva su poder de la fuerza militar, Arnault menciona otra importante situación de riesgo.

¿Qué ocurrirá con las FARC cuando se desarmen y pierdan su capacidad de intimidación? ¿Tendrán la capacidad de neutralizar las presiones políticas orientadas a incumplir lo acordado en La Habana? ¿Pasarán de ser una conspicua oposición armada a una superflua fuerza política?

Este riesgo se puede conjurar parcialmente con las medidas de favorabilidad política, pero solo el desempeño de las FARC en el terreno electoral, en los cuerpos colegiados y en las entidades territoriales dilucidará el enigma.  

La verificación  

Ya se ha dicho que las FARC y el gobierno aspiran a lograr la verificación del fin del conflicto por parte de Naciones Unidas. Es probable que dicha verificación se extienda al proceso de implementación de corto y mediano plazo.

Este apoyo internacional puede ayudar dentro de los límites que señala Arnault: la ONU puede hacer más costoso el incumplimiento y más satisfactorio el cumplimiento para las partes. Lo que no puede es hacer imposible el incumplimiento ni necesario el cumplimiento.

La racionalidad implícita en el proceso consiste en ante los incumplimientos, la parte afectada pueda encontrar mayor seguridad en las incertidumbres de la guerra que en la desesperanza de una paz sin futuro.

 

* Consultor independiente.

 

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