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La paz en 2016: de la esperanza al desencanto, y de nuevo a la esperanza

Escrito por Juan Carlos Palou

Firma del último Acuerdo de Paz con las FARC.

Juan Carlos PalouNo fueron pocos los malabares y pasos en falso que dieron las partes de la mesa de La Habana en 2016 (y el gran descalabro del plebiscito del 2 de octubre fue el más importante). Tampoco serán pocos los enredos que le esperan a la paz en 2017. 

Juan Carlos Palou Trias*

Una precaria legitimidad

El gobierno del presidente Santos aspiraba a darle legitimidad política al proceso de negociación de La Habana con la refrendación popular del Acuerdo Final. Se trataba de crear un evento democrático contundente y definitivo. Apoyado en él, las fuerzas opositoras quedarían aplastadas por el peso de la “razón popular”. Este sería un triunfo resonante que clarificaría el camino para la exitosa implementación de lo acordado.

Pocas fueron las voces que anticiparon el resultado desastroso de la refrendación popular, pero en el último tramo del proceso se empezaron a ver con más claridad las dificultades que tendría que enfrentar el Acuerdo de paz frente a la ciudadanía.

La mayoría de los colombianos según las encuestas apoyaba la negociación política del conflicto (camino moralmente superior a la guerra), pero rechazaba el resultado ineludible de cualquier acuerdo de paz: la aplicación de una justicia transicional para los delitos cometidos con ocasión del conflicto y la participación en política de los exguerrilleros.

En otras palabras, el apoyo a la negociación política estaba condicionado a que esta produjera resultados equivalentes a la derrota militar: cárcel y mordaza política para los insurgentes. La negociación era así un sucedáneo de la victoria militar, pues la derrota moral y política de la guerrilla era condición necesaria para avalar los acuerdos.   

En este contexto no se entendió que había una incompatibilidad entre las reglas de la negociación (confidencialidad, “nada está acordado hasta que todo esté acordado”, aislamiento del proceso de diálogo, etc.) y las posibilidades de desarrollar la pedagogía colectiva sobre los acuerdos. Y mientras en La Habana se iba ganando la batalla, en Colombia iba creciendo la oposición o la incomprensión del proceso de negociación.

Tras la derrota del Sí en el plebiscito, y gracias al oxigeno recibido con el Premio Nobel de paz, el presidente pudo encontrar fuerzas para darle un nuevo impulso al proceso. Abrió entonces la negociación con los partidarios del No, incorporó, con el aval de las FARC, algunas de las objeciones de los opositores al primer Acuerdo y diseñó una nueva refrendación a través del Congreso.

Mientras en La Habana se iba ganando la batalla, en Colombia iba creciendo la oposición.

Ahora, el déficit de legitimidad política del segundo Acuerdo (que no fue sometido a refrendación popular) tendrá que ser subsanado durante el proceso de implementación. Aunque este nueva fase arranca con poco capital político, se aspira a que este crezca a lo largo de la implementación.

Los debates en el Congreso en torno a las normas necesarias para cumplir los acuerdos pueden ser espacios idóneos para esta legitimación, pero en la medida en que se apliquen las restricciones del fast track, o vía rápida, al proceso legislativo, estas siempre podrán ser invocadas para demeritar el carácter democrático de las normas expedidas.

La legitimación a través de la implementación no será un proceso acumulativo pues tendrá avances y retrocesos y dependerá de muchas variables (como la eficiencia de las instituciones del Estado). Además, la inminencia de las elecciones presidenciales de 2018 hace dudar de la posibilidad de llegar a consensos y acuerdos entre la coalición gobernante y la oposición en materia de paz.

La inseguridad jurídica

Firma del último Acuerdo de Paz con las FARC.
Firma del último Acuerdo de Paz con las FARC.  
Foto:  Presidencia de la República

Si algo ha mostrado el proceso de negociación con las FARC es la dificultad de salir de un conflicto armado pagando tributo a las restricciones propias de un Estado de liberal y democrático de derecho. Esas dificultades aumentan con el rigor que actualmente ostentan las normas internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.

En general, el gobierno ha hecho esfuerzos por respetar la juridicidad estatal, empezando por el trámite y expedición del Marco Jurídico para la paz, continuando con la habilitación del referendo y el plebiscito como posibles mecanismos de refrendación popular del Acuerdo de paz y finalmente con la expedición del Acto Legislativo para la Paz, hoy denominado fast track.

Pero hoy la imagen del gobierno oscila entre ser un agente respetuoso de la Constitución y de la ley (según sus aliados políticos) o un manipulador de normas para adaptarlas a sus propósitos políticos inmediatos (según la oposición).

Además, el gobierno ha sufrido múltiples contratiempos en materia jurídica, como ocurrió con el Marco Jurídico para la paz. Esa reforma constitucional fue aprobada tras un proceso institucional muy complejo, criticado por la oposición y finalmente rechazado por las FARC. El esfuerzo se perdió y las reformas a la reglamentación del referendo fueron inútiles pues más tarde se aceptó que no podría ser ese el mecanismo idóneo para la refrendación popular.

Como la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de Acto Legislativo para la Paz, el gobierno considera que validó la refrendación vía Congreso como parte de un proceso integral en el que se ha hecho efectiva la participación ciudadana.

Lo cierto es que la Corte consideró que, como no había sido expresamente demandado, no era posible estudiar la exequibilidad del artículo 5 del Acto Legislativo para la Paz, que señala que el régimen de fast track solo entraría en vigencia con posterioridad a la refrendación popular del Acuerdo de paz.

Dijo la Corte sobre este asunto que: “si bien el orden jurídico no da una definición expresa y cerrada de lo que debe entenderse por refrendación popular (…)” se propone un marco conceptual que sirve para interpretar el tema y que tiene las siguientes características:

“(…) debe ser (i) un proceso (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad democrática, (v) sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervención ciudadana que garanticen una paz “estable y duradera”.

Este marco conceptual parece describir lo ocurrido con el acuerdo de La Habana pero, según algunas interpretaciones alternativas, las normas que se expidan por el procedimiento de fast track corren un serio riesgo de ser demandadas con éxito por inconstitucionales. Esto se explicaría por la ausencia de intervención ciudadana en la aprobación del segundo acuerdo de paz.

Más consistente era la propuesta de Rodrigo Uprimny para superar el problema constitucional del Acto Legislativo para la Paz: por una parte proponía que la Corte Constitucional permitiera la aplicación del régimen de fast track con carácter transitorio y acotado para la aprobación de algunas normas urgentes para salvar el proceso de paz (ley de amnistía y Justicia Especial de Paz).  

Por otro lado, la misma Corte debía exigir que otras normas menos urgentes se tramitaran por el régimen ordinario o que fueran sometidas a la refrendación popular a través de una institución propia de la democracia directa. De esta manera, a través de un juicio ponderado, se preservaría la viabilidad de la paz (deber y derecho constitucional) y se garantizaría la primacía e integridad constitucional y la participación ciudadana.

La ineficiencia estatal

Firma de los primeros Acuerdos de Paz con las FARC
Firma de los primeros Acuerdos de Paz con las FARC
Foto: Presidencia de la República

A los gobiernos colombianos se los acusa con razón de incumplir los acuerdos a los que llegan con las comunidades rurales, indígenas y afrocolombianas, pero no deja de ser sorprendente que a solo 15 días de haberse refrendado en el Congreso el segundo Acuerdo de paz, ya hay voces que acusan al gobierno de estar incumpliendo los acuerdos de La Habana.

Ya hay voces que acusan al gobierno de estar incumpliendo los acuerdos de La Habana.

Algunos columnistas de izquierda llegan incluso a afirmar que el discurso presidencial en la ceremonia del Nobel fue un aviso de que hasta ahí habían llegado juntos gobierno y guerrilla, esto es, que en adelante el gobierno se deslindaría de la guerrilla, con lo cual el cumplimiento de los acuerdos pasaría a un segundo plano después de haber desarmado a la guerrilla.

Las dificultades encontradas en la implementación de las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) se han puesto como ejemplo de la falta de voluntad de cumplimiento de los acuerdos por parte del gobierno.

Es probable que en el futuro inmediato los problemas asociados al proceso de concentración de la guerrilla serán magnificados por los medios de comunicación: las incomodidades de los campamentos guerrilleros serán presentadas como una muestra de desidia e ineficiencia estatal; los problemas con la comida se magnificarán (arroz gorgojeado, dietas inadecuadas para la población guerrillera, etc) y serán pan de cada día; las protestas de las comunidades asentadas en las áreas circundantes a las zonas veredales expresarán el rechazo al tratamiento privilegiado que el gobierno le otorga a la guerrilla frente las migajas que le entregan a la comunidad; y así sucesivamente.

Pero el mayor riesgo de deslegitimación del proceso es la incapacidad del Estado para garantizar la seguridad personal de los miembros desmovilizados de las FARC y de los líderes de movimientos sociales y políticos. Es este un aspecto esencial que nos debe hacer pensar en el genocidio de la Unión Patriótica para entender que sin seguridad para ellos no habrá paz estable y duradera.

De Rubicón en Rubicón

El emperador romano Julio César, cuando era general del Ejército de la República Romana, atravesó el río Rubicón con aquella famosa frase de “alea iacta est (la suerte está echada). Al hacerlo, asumió la responsabilidad de iniciar una guerra civil contra la República. El gobierno de Juan Manuel Santos parece condenado a atravesar muchos Rubicones, cada uno de los cuales abre nuevos frentes de guerra política. Nada permite pensar en que tal hecho vaya a cambiar en el futuro inmediato, pero es necesario perseverar en las batallas incruentas por la paz.    

 

* Consultor independiente.

 

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