Aunque la implementación del Acuerdo de Paz ha tenido toda clase de trabas políticas e institucionales, aún tiene el respaldo de amplios sectores nacionales e internacionales.
Juan Carlos Palou*
Aún sin posconflicto
Con el paso del tiempo y las dificultades que ha tenido la ejecución del Acuerdo de Paz, el concepto de postconflicto ha desaparecido de la discusión pública. El término ha perdido capacidad descriptiva por la continuidad de la violencia y, en algunos casos, por el surgimiento de nuevos conflictos, sobre todo en los territorios del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
Pero, a pesar de que el gobierno Duque ha tratado de quitarle centralidad al Acuerdo, su implementación sigue siendo un foco de atención de múltiples actores políticos locales, nacionales e internacionales.
Por eso aquí presento algunos de los factores que favorecen o dificultan el cumplimiento del Acuerdo de Paz.
La “contravoluntad” de Duque
Cuando se incumple un acuerdo estatal surge siempre la pregunta por la causa: ¿se debe esto a la falta de voluntad de alguna de las partes, o a la incapacidad de las instituciones?
Las objeciones del presidente Duque a la Ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), fortalecieron la idea de que los incumplimientos se debían a la falta de voluntad del Gobierno. Se dijo entonces que el presidente compartía el propósito del Centro Democrático de modificar la esencia del Acuerdo de La Habana.
Sin embargo, la debilidad institucional del Estado también ha influido sobre los incumplimientos. El propio Santos experimentó esas dificultades en las primeras etapas de ejecución de lo acordado. Esa debilidad es más grave en los territorios PDET, que han sido víctimas de un ancestral abandono estatal.
La resistencia del Gobierno le ha quitado oxígeno a un proceso que necesita mucho capital político.
Pero la actitud del Gobierno Duque ha aumentado las dificultades. Con este gobierno, disminuyó la probabilidad de los esfuerzos de sus aliados —y la atención de sus contradictores— se concentraran en superar las trabas institucionales.
En últimas, la resistencia del Gobierno le ha quitado oxígeno a un proceso que necesita mucho capital político para alcanzar un porcentaje significativo de los objetivos propuestos. El Gobierno carece de una sólida coalición en el Congreso, supuestamente porque el presidente ha buscado nuevas formas de relacionamiento entre el ejecutivo y los legisladores. En realidad, parece que estamos ante el gobierno de un solo partido, el Centro Democrático, que es minoritario y radical.
Duque no se atreve o se niega a romper la frontera que le impone su partido. Si el presidente tuviera una actitud más amigable hacia el Acuerdo, ampliaría su apoyo entre los partidos independientes o incluso entre la oposición.
Como consecuencia de esas tensiones políticas, en el Congreso se ha bloqueado la expedición de normas necesarias para avanzar en el proceso, como decir
- La Ley de tierras;
- El catastro multipropósito;
- La jurisdicción agraria;
- Las circunscripciones especiales de paz;
- La reforma política;
- La Ley orgánica del Plan de Desarrollo;
- El tratamiento penal diferencial para los pequeños cultivadores de ilícitos;
- La extensión de la vigencia de la Ley de víctimas.
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Las inercias mentales de las FARC
No puede negarse que el Partido FARC sustancialmente ha cumplido los compromisos derivados del Acuerdo, sobre todo en lo tocante a desmovilización, dejación de las armas y participación en el proceso de reincorporación de los exguerrilleros.
Pero la decisión de mantener las siglas que distinguieron a ese grupo guerrillero durante medio siglo de abusos y hostilidades contra el Estado y la población civil ha contribuido a enrarecer el ambiente político y a crear confusión. Con esa determinación, el grupo político desperdició la oportunidad de mostrar una clara ruptura con la lucha armada y su propósito de enmendar hacia el futuro.
Por eso, si el partido aspira a disminuir la animadversión que la mayoría de los colombianos siente por los exguerrilleros, es necesario demostrar más claramente esa ruptura. El descalabro del partido FARC en las pasadas elecciones regionales son un cruel golpe de realidad.
Los enemigos del Acuerdo han aprovechado esa ambigüedad para reforzar la confusión. De hecho, algunos comentaristas y analistas –sobre todo oficiales del ejército en uso de buen retiro– deliberadamente atribuyen actos delictivos y violentos a las FARC, sin distinción entre el partido y los llamados grupos residuales.
Así, algunos le dan rienda suelta a la profunda desconfianza en el Acuerdo: según esta opinión, la FARC sigue siendo las FARC, aunque ahora ocupen curules en el Congreso. Esa misma hipótesis sirvió de justificación para el genocidio de los miembros de la Unión Patriótica.
Desde luego, no por cambiar de nombre van a cambiar esas mentalidades, pero el cambio sí ayudaría a la opinión pública a reconocer las diferencias entre el partido y los grupos residuales.
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El clima político en el Congreso
Que los exguerrilleros de las FARC llegaran al Congreso sin haber cumplido previamente sus obligaciones con la justicia tuvo un peso destacado en el triunfo del No en el plebiscito de 2016.
Como se sabe, la renegociación del Acuerdo después de la derrota del Sí no permitió abandonar ese compromiso, y hoy las FARC ocupan diez curules en el Congreso. Pero, al parecer, el Centro Democrático se niega a aceptar esa realidad. Algunos de sus senadores y representantes han desatado acciones agresivas contra los representantes del Partido FARC. Estos, a su vez, han caído en las provocaciones y han participado en enfrentamientos bochornosos, tanto en las comisiones como en las plenarias del Congreso.
El Partido FARC sustancialmente ha cumplido los compromisos derivados del Acuerdo.
El respeto y las ideas brillan por su ausencia en esas disputas. Se trata de intercambios de insultos e improperios que circulan por los medios de comunicación y las redes sociales. Y si bien esos espectáculos no producen muertos, con seguridad tampoco fortalecen la disposición a reconciliarnos, sino que intensifican la confrontación entre colombianos. El actual presidente del Senado informó que impondrá sanciones a los senadores que se vieron involucrados en la última trifulca.
El aporte de la Consejería para la Estabilización
La Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto se convirtió en la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Al frente de ella se encuentra Emilio Archila, quien se ha convertido en un eficiente ariete para el gobierno. Ante la opinión pública, él es el responsable de la implementación del Acuerdo.
Archila ha creado una buena interlocución con las FARC y con algunos sectores políticos preocupados por el Acuerdo. También ha logrado transmitir la imagen de que se está avanzando en los componentes de reincorporación de los exguerrilleros, en la puesta en marcha de los PDET y en crear condiciones para la inversión privada y pública en los territorios de conflicto.
Pero nada de eso oculta el hecho de que estén seriamente rezagados los dos componentes que apuntan a superar las causas del conflicto: el Punto 1, la Reforma Rural Integral; y el Punto 4, la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas.
Respecto del primer punto, Archila menciona el avance en la elaboración y firma de los dieciséis Planes de Acción de Transformación Regional. Si bien esta es una buena noticia, sigue sin definirse el presupuesto disponible para llevar a cabo las inversiones millonarias previstas en esos planes. En las regiones, existe gran incertidumbre sobre el futuro inmediato de esos proyectos.
En cuanto al Plan Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), es evidente que la Consejería está aplicando una fórmula dilatoria para marchitar el programa. Todos los informes de seguimiento así lo indican. Se minimizaron las metas del programa en el Plan Nacional de Desarrollo, lamentablemente expresadas en hectáreas erradicadas, y no en hectáreas sustituidas. En materia de control de cultivos, el énfasis está puesto en la fumigación y en la erradicación forzosa.
Es previsible que, cuando caiga la primera gota de glifosato en los territorios cobijados por los Acuerdos colectivos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, se va a producir una movilización social que puede anticipar el reinicio de una guerra social contra los campesinos cocaleros.
Si el gobierno tiene dudas sobre la eficacia de las inversiones tal como están previstas en los convenios firmados y quiere evitar esa guerra social, más le valdría proponer una renegociación con los cultivadores, antes de arrojarse a esa sangrienta confrontación.
Las garantías del Acuerdo
La mayor garantía para el cumplimiento del Acuerdo de Paz es el denso sistema de instituciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que le hacen un seguimiento permanente y minucioso a los avances o retrocesos en la materia.
Ese seguimiento es posible porque el Acuerdo y el Plan Marco de Implementación contienen metas y objetivos muy precisos, fácilmente confrontables con las acciones efectivamente tomadas.
Algunas de las organizaciones que le hacen seguimiento al Acuerdo son:
Entre las demandas del paro del 21 de noviembre, la exigencia de cumplir los compromisos del Acuerdo tendrá un protagonismo importante.
- La Misión de Verificación de Naciones Unidas, que produce informes trimestrales sobre los seis componentes del Acuerdo;
- La Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional, integrada por el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC) y el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP). Esta Secretaría produce informes trimestrales para que los verificadores internacionales, Felipe González y José Mujica, puedan emitir opiniones ilustradas sobre el tema;
- ONGs y centros de pensamiento, que producen informes periódicos sobre programas concretos o sobre problemas de contexto. Son particularmente activas la Fundación Ideas para la Paz (FIP), el Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia).
Además, la Comisión de Paz de la Cámara de representantes ha impulsado procesos de seguimiento en las regiones y municipios del país. El programa denominado “Del capitolio al territorio” ha producido ya dos informes orientados a identificar los retos y oportunidades de la implementación del Acuerdo en los muy heterogéneos escenarios locales.
Casi sin excepción, el contenido de los documentos evaluativos transmite una actitud ponderada, técnicamente sustentada, que no le niega al Gobierno un margen legitimo de reinterpretación del alcance de los compromisos del Acuerdo. Se trata de una actitud constructiva que evita el traslado de las disputas partidistas a estos escenarios institucionales.
Cabe aclarar que este seguimiento no tiene la capacidad de impedir la eventual decisión del Gobierno de incumplir el Acuerdo, pero sí eleva sustantivamente los costos políticos de hacerlo.
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Un Acuerdo resiliente
El presidente Duque ha dicho que Colombia puede describirse en una palabra: resiliencia. Según el presidente, ese concepto implica que cada contratiempo se puede convertir en una oportunidad.
Parafraseándolo, se podría decir que el Acuerdo de Paz ha demostrado tener una resiliencia muy grande. No solo gracias a las disposiciones constitucionales y legales que fueron diseñadas para proteger su vigencia, sino también a que tiene un notable respaldo social y político en muchos sectores sociales y políticos del país.
Muy probablemente entre las demandas del paro del 21 de noviembre, la exigencia de cumplir los compromisos del Acuerdo tendrá un protagonismo importante. Eso sería una buena noticia.
* Consultor independiente.
