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El reencuentro entre Colombia y Venezuela

Escrito por Socorro Ramírez
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Socorro RamírezHay avances importantes y concretos en cada punto de la agenda binacional, pero todavía quedan cinco obstáculos que exigirán prudencia y voluntad de parte y parte.

Socorro Ramírez *

Países, no personas

los presidentesNo era necesario calificar de "nuevo mejor amigo" al presidente Hugo Chávez -como lo hizo el presidente Juan Manuel Santos el 6 noviembre después de su intervención en la Asamblea de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP)- para reconocer el rápido reencuentro entre los dos gobiernos. Urge, en cambio, desarrollar una diplomacia sólida e institucionalizada que no haga depender las relaciones oficiales de la cercanía personal entre los jefes de gobierno. Ya en la pasada administración fueron altos los costos que el país tuvo que pagar por la apropiación personal de la relación por parte de dos presidentes tan intensos tanto en sus mutuas aproximaciones como en sus agrios distanciamientos.

En realidad, más que a una nueva amistad personal, a lo que se ha asistido en los tres últimos meses es a una buena combinación de oportunidades, necesidades y voluntades, que ha permitido abrir canales de comunicación para avanzar en los temas prioritarios de la agenda binacional. Habrá obstáculos y aparecerán discrepancias, pero esta vez parecen existir mejores bases para un acercamiento más firme.

Las primeras señales

Al concluir el segundo gobierno de Uribe, las relaciones diplomáticas con Venezuela quedaron rotas en medio de denuncias lanzadas desde Bogotá y de amenazas provenientes de Caracas. En vez de continuar en una disputa estéril y peligrosa, el presidente electo optó acertadamente por propiciar el reencuentro, y aprovechó su elección, el acto de posesión y los cien primeros días de gobierno para mostrar su interés en cambiar de rumbo, normalizar las relaciones con los vecinos inmediatos y fortalecer los nexos con América Latina.

Una vez elegido, Santos comenzó a multiplicar las señales de aproximación, en particular hacia el gobierno de Venezuela:

  • Designó como canciller a María Ángela Holguín quien, durante su gestión como embajadora en el país vecino, había impulsado un período muy dinámico de la relación binacional.
  • Incluyó luego al presidente Chávez en la lista de gobernantes invitados a su posesión.
  • Insistió en que no reconocía "enemigos internos ni externos" y en que se proponía "abrir caminos de cooperación hacia el futuro" en lugar de "mirar con amargura hacia el pasado".
  • La pronta y ambigua descalificación de Uribe a esa diplomacia -que calificó como "cosmética y de apariencia", "meliflua y babosa"– le acrecentó al presidente electo la credibilidad en la región, y en particular, en Venezuela.
  • Chávez por su parte declaró que celebraba los gestos del nuevo gobernante colombiano, o sea que también desde Caracas se veía el cambio de gobierno como una oportunidad propicia para el nuevo acercamiento. La participación del canciller venezolano en la posesión de Santos así lo confirmó.

Interés de lado y lado

Pronto se hicieron explícitas las razones del interés de parte y parte en una re-aproximación.

  • En el discurso de posesión, Santos manifestó su propósito de poner en marcha una política exterior cooperativa y diversificada, no basada en la confrontación, con el fin de que Colombia pudiera tener una actuación internacional relevanteasociarse con actores significativos, entablar alianzas con sus afines y ejercer liderazgos en temas específicos.
    En Brasil y en Naciones Unidas, el nuevo presidente colombiano insistió en la necesidad de dar un giro en la política exterior para aprovechar lo que llamó "la década de América Latina". Según él, la región tiene lo que el mundo necesita hoy: mayoría de población joven, grandes talentos, ciudades y maravillas naturales, riqueza ambiental y capacidad para suplir la demanda de alimentos, agua, oxígeno, energía, biocombustibles. A su juicio, Latinoamérica está llamada a convertirse en proveedor de todos los bienes que la humanidad requiere para su supervivencia. Además, está en capacidad de atraer inversionistas y turistas de todo el planeta. Por eso agregó: "el mundo tiene sus ojos sobre nosotros. Ahora nos corresponde abrir los nuestros, superar cualquier diferencia que persista, y pensar en grande".
  • Para el gobierno venezolano resultaba también muy conveniente normalizar la relación oficial con su mayor vecino. La acumulación de problemas internos, económicos, sociales y de seguridad, disuadía al mandatario bolivariano de exacerbar las tensiones binacionales. Asimismo, el cambio se tornaba urgente en medio de la tensa campaña electoral en curso, si se tiene en cuenta que buena parte de los electores -los migrantes colombianos en especial- manifestaba cansancio con la confrontación binacional.

Nuevas muestras de amistad

A la oportunidad y la necesidad se le sumó la voluntad. Que Estados Unidos no estuviera en la lista de la primera gira internacional de Santos, que su primer acto de gobierno atendiera una de las peticiones del presidente Rafael Correa para normalizar las relaciones con Ecuador, que Hugo Chávez fuera el primer jefe de Estado invitado a Colombia y que a Lula le dedicara su primera visita de Estado, fueron sin duda hechos significativos que mostraban una decidida voluntad de rehacer las relaciones con los dos principales vecinos y de reinsertarse en las dinámicas regionales.

Los gestos se prolongarían durante los primeros cien días del nuevo gobierno colombiano. Santos felicitó a Chávez por lo que llamó el "extraordinario desarrollo de las elecciones legislativas realizadas en un ambiente democrático y de paz". Poco después reaccionó rápidamente ante la crisis ecuatoriana y se movilizó hacia Buenos Aires para reunirse con sus homólogos suramericanos. Lo mismo aconteció con su retorno a la Argentina con el fin de asistir a las honras fúnebres del ex presidente Néstor Kirchner.

La pragmática voluntad política de ambos gobernantes ya se había hecho manifiesta con la reunión en Santa Marta, apenas tres días después de la posesión de Santos. El presidente colombiano señaló en esa ocasión que no se proponían cambiar el uno al otro sino restablecer los canales de comunicación recíproca y, en un marco de respeto mutuo, abordar todos los temas pendientes.

A su vez, el presidente Chávez sorprendió en esa misma reunión al afirmar que asumía el acuerdo con Estados Unidos sobre el uso de bases militares como un asunto de soberanía colombiana y que sólo pedía "que (el acuerdo) no afecte la soberanía del vecino ni se convierta en amenaza". Ese mismo día, y en forma coincidencial, la Corte Constitucional colombiana declaró inexistente el convenio que había conducido al grave enfrentamiento entre los dos Estados. De este modo, quedó por fuera de la discusión en forma inesperada uno de los temas que había conducido a las últimas tensiones.

Esta notable combinación de oportunidad, necesidad y voluntad permitió avanzar rápidamente en el establecimiento de los canales de comunicación intergubernamental, en la configuración de una agenda binacional y en los primeros pasos para ponerla en marcha.

Una agenda de trabajo

En Santa Marta, Santos y Chávez fijaron una agenda de cinco puntos (pago de deuda venezolana, marco regulatorio, infraestructura y energía, fronteras, y seguridad) y definieron los canales de comunicación para procesarlos. En Caracas, el 2 de noviembre, los dos jefes de Estado revisaron el trabajo adelantado en estos cinco temas, fusionaron las comisiones de deuda y marco regulatorio en una sola dedicada a la complementación productiva y económica, y crearon una comisión específica sobre energía. Ambos gobernantes afirman estar pasando de las palabras a los hechos.

1. Avances y temores comerciales

  • A medida que se ha venido avanzando en la revisión de las deudas pendientes con los empresarios colombianos para depurarlas de eventuales sobrefacturaciones, el gobierno venezolano ha comenzado a cancelarlas. El monto ya pagado habría llegado en noviembre a 336 millones de dólares, lo cual que es un gesto importante -si se tiene en cuenta los problemas de divisas y las deudas venezolanas con otros países. Se anuncia, además, un acuerdo para el intercambio de información entre la Dirección de Impuestos Nacionales (DIAN) de Colombia y el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) de Venezuela sobre presuntos ilícitos comerciales.
  • En cuanto al marco comercial que haya de reemplazar la normatividad de la CAN (que debió haber regulado el comercio los cinco años siguientes al retiro de Venezuela en abril de 2006, pero no lo hizo debido al sistema de cambios y el bloqueo al comercio colombiano hacia ese país), se ha realizado una de las seis rondas de negociación destinadas a construir un acuerdo de complementación económica. El objetivo es doble: regular el intercambio binacional y evitar que mientras productos del MERCOSUR entran a Venezuela sin aranceles, los bienes o servicios colombianos sean gravados. Es interesante que se tomen en consideración definiciones y acuerdos del ALBA y MERCOSUR como base para la discusión.
  • El comité binacional productivo, que trabaja en el acuerdo de complementariedad, tiene también el encargo de impulsar alianzas productivas sectoriales: textiles, de alimentos (café y cacao), ganadería, vivienda y materiales de construcción, automotriz y energético. Además, debe resolver los asuntos que obstaculizan el transporte de carga en la frontera, y generar una base de datos mensual de precios referenciales de cada país, a fin de evitar sobreprecios. Venezuela tiene interés en las exportaciones colombianas de textiles, calzado, medicamentos, higiene personal y limpieza, alimentos, empaques y repuestos, y ha anunciado que autoriza 456 certificados de origen para exportadores venezolanos, con destino a Colombia, en sectores como química, farmacéuticos y plástico.
  • Los presidentes acordaron igualmente ampliar las frecuencias y rutas para el desarrollo bidireccional del turismo.

No obstante estos avances, la recuperación comercial entre los dos países no será rápida ni volverá a los 7.000 millones de dólares de 2008. La ausencia de reglas de juego confiables para el comercio ha llevado a una gran prudencia en los pedidos y envíos. Muchos empresarios colombianos prefieren vender de contado o buscar nuevos destinos para sus exportaciones. Por su parte, Venezuela quiere un comercio administrado y reducido a las demandas concretas de algunos productos, lo que dejaría por fuera buena parte de la oferta colombiana.

2. Proyectos binacionales

Urgentes proyectos de infraestructura, aplazados durante años por diversos temores surgidos en Venezuela y retomados en un periodo de acercamiento entre Uribe y Chávez, se han revivido nuevamente.

  • Se empezó por la revisión del estado lamentable de las vías y el reforzamiento de los pocos pasos fronterizos formales existentes. Además del puente de Paraguachón entre la Guajira y Zulia, entre Táchira y Norte de Santander se construirá uno nuevo en Tienditas, se ampliarán el Santander y el Bolívar, serán establecidos los pasos peatonales entre Boca de Grita y Puerto Santander, entre Delicias y Herrán; y entre Apure y Arauca se habilitará el puente Páez.
  • También han renacido proyectos de gran envergadura que resuelven asuntos cruciales y que podrían convertir a los dos países en socios estratégicos. Entre ellos está el urgentísimo plan de suministro de gasolina a poblaciones fronterizas[1], así como el acuerdo para fortalecer los esquemas de control a ambos lados de la frontera con el fin de erradicar el contrabando de combustible y desarrollar programas de reconversión social y laboral.
  • De nuevo se buscará realizar entre Petróleos de Venezuela (PDVSA) y la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) la evaluación técnica, económica y ambiental de una posible exploración y producción en los campos maduros de Occidente, en la Cuenca Apure-Barinas y, por parte de ECOPETROL, en la Faja Petrolífera del Orinoco.
  • Igualmente, se revivirán los estudios de los proyectos de extensión del gasoducto binacional a Centroamérica y a Ecuador así como del oleoducto – poliducto entre la Faja del Orinoco y el Pacífico colombiano acompañado de vías férreas que movilicen pasajeros, carga, acero, hierro y níquel.
  • Empresas colombianas podrían ayudar a la gasificación doméstica y vehicular en Venezuela.

La puesta en marcha de todos estos proyectos, frenado desde cuando se instaló la mutua desconfianza, será un fuerte indicador del renacimiento de la confianza.

3. Desarrollo fronterizo

En cuanto a la frontera, los dos cancilleres dijeron que, como muestra de compromiso, coordinarían personalmente la comisión respectiva.

Inicialmente, la ministra colombiana visitó Paraguachón y Cúcuta, consultó a las autoridades locales, congresistas fronterizos, cámaras de comercio y representantes de la sociedad civil. Luego, los dos cancilleres, reunidos en Cúcuta con sectores económicos y educativos, acordaron invertir en asuntos sociales y culturales. Venezuela se comprometió a comprar la producción de la cooperativa de caña de azúcar del Norte de Santander 2010-2011, y Colombia prometió facilitar apoyo a través de la Federación de Cafeteros y el BID para estimular el cultivo del grano en ambos lados de la Serranía del Perijá.

Los cancilleres también decidieron crear las orquestas sinfónicas binacionales juveniles e infantiles y desarrollar cuatro centros musicales fronterizos, además de ofrecer un concierto binacional en Bogotá.

4. Combatir la delincuencia

La comisión sobre seguridad empezó su labor con la idea de establecer una línea directa para compartir información y enfrentar la delincuencia en uno y otro lado de la frontera. Se habló de crear un mecanismo permanente y directo entre los ministros encargados del tema y de extender esa interlocución a los altos mandos militares y de policía.

Los respectivos ministros se han encontrado en tres ocasiones. Al encuentro en Cúcuta llegó el ministro de seguridad pero no el de Defensa venezolano, y el ministro colombiano, que atiende ambos asuntos, se retiró a mitad de la reunión. El encuentro entre los mandos militares y de policía aún no se ha concretado.

En Caracas los gobiernos acordaron crear un grupo de trabajo binacional para negociar un acuerdo de cooperación en la lucha contra las drogas, y reunir a las autoridades encargadas del tema el 19 de noviembre de 2010 en Cartagena.

De las palabras a los hechos

En suma, durante los primeros cien días, la puesta en marcha de las comisiones ha permitido mantener en comunicación a los ministros de Relaciones Exteriores, Defensa, Energía, Comercio y Transporte. Los presidentes van a aplicar el muy útil mecanismo que han adoptado Lula y Chávez esto es, las reuniones trimestrales de seguimiento a la agenda.

Se puede afirmar que, en estos tres primeros meses del gobierno de Santos, sí se pasó de las palabras a los hechos. Hay una agenda que incluye asuntos de mutua conveniencia e imprescindibles para comenzar a reconstruir la confianza y para aproximarse a la problemática conjunta y transfronteriza, que es bien compleja. En todos los temas los acuerdos firmados recuperan los procesos que estaban en curso antes del deterioro de la relación ocurrida en los dos últimos años cuando coincidieron Chávez y Uribe.

El compromiso de no dejarse "descarrilar por nada ni nadie"

En Caracas, los dos presidentes, reunidos en un ambiente de camaradería, afirmaron que nada ni nadie "descarrillaría" su proceso de reencuentro. Chávez no esperó a Santos en Miraflores sino en el Panteón Nacional para rendirle honores a Bolívar, en ceremonia trasmitida en cadena nacional de radio y televisión. Luego, él mismo se puso al volante de su auto para conducir a Santos, quien confesó que llegó a sentir preocupación, pues le habían dicho que su piloto "sabía cómo acelerar pero no cómo frenar".

Recordando el tratado de no agresión firmado con Venezuela hace 71 años por su tío, el ex presidente Eduardo Santos -acuerdo que contempla mecanismos para la resolución de los conflictos por la vía diplomática- el mandatario colombiano dijo: "Yo quisiera refrendar ese tratado diciéndole que los dos países deben trabajar juntos, usted y yo, porque si trabajamos juntos nuestros pueblos saldrán beneficiados, si llegamos a pelear nuestros pueblos saldrán perjudicados".  Así mismo, sorprendió a Chávez con algo que lo hace vibrar: le puso al teléfono a Édgar Rentería, el colombiano campeón de Gigantes de San Francisco. En respuesta, Chávez propuso organizar una liga de béisbol entre las ciudades del Caribe colombo-venezolano.

Peligros en el camino

La reconstrucción de la confianza no es fácil. Los temas en juego son complejos y requieren de un claro reconocimiento sobre cómo la ausencia de actuación conjunta ha contribuido a agravar los problemas de seguridad. Ambientes de similar cercanía entre los gobiernos de ambos países ya los hemos visto; sin embargo, no mucho tiempo después derivaron en amenazas y agresiones. Es de esperar que se haya aprendido la lección y que, además de la conveniente cercanía entre los presidentes, las relaciones se sigan adelantando en un clima institucional sobrio y eficaz.

1. Volver a la ideología

Los primeros que pueden "descarrilarse" son los mismos presidentes, si reducen la relación binacional a su química personal, si permiten que prime la ideología de los modelos políticos o económicos, si tratan de intervenir en las situaciones internas del país vecino, si no institucionalizan el deseo de "tratarse con respeto":

  • En palabras de Chávez, el mutuo respeto significa que "ni nosotros nos metemos en las cosas internas de Colombia, ni Colombia en las cosas internas de Venezuela. Tampoco nos vamos a dejar chantajear, ni poner contra la pared".
  • Para Santos se trata de abandonar los insultos y adelantar un diálogo sereno y franco sobre todos los temas.

2. Menos nexos comerciales

Ya la interdependencia comercial, que en su momento "desgolfizó" la relación al descubrir las ventajas de la mutua complementariedad económica, no es ni un motor que impulsa la relación ni un instrumento de presión. Las dos economías son distintas y ambos países han diversificado sus socios.

  • Venezuela mostró que, así fuera subvencionando las importaciones de alimentos del Cono Sur y padeciendo los problemas de conservación y distribución de alimentos, podía desligarse del vecino.
  • Y Colombia puso en claro que, aunque pagó un precio muy alto en empleo y en cierre de pequeñas y medianas empresas (en especial de zonas fronterizas afectadas por el no pago o por las trabas a las ventas) supo aprovechar la ocasión para diversificar sus exportaciones.

3. El espectro del conflicto colombiano

Un tema crucial que puede arriesgar el reencuentro es el de seguridad. El propio Chávez ha reconocido que el problema es "muy grave", ya que allí actúan "paramilitares, narcotráfico, secuestros, guerrilla, migraciones de gente huyendo de la guerra". La presencia y acción de grupos irregulares en ambos lados de la frontera canaliza los contrabandos y tráficos ilegales de todo orden, aprovecha la ausencia o distorsionada presencia de los dos Estados, y reemplaza las frágiles instituciones civiles cruzadas por la corrupción o por la ineficiencia.

La firmeza y consistencia con la que el nuevo gobierno colombiano asuma los procesos internos que quiere impulsar, puede ayudar al acercamiento con sus vecinos y con toda la región:

  • La ley de tierras y la de reparación a las víctimas del conflicto, así como la disposición a negociar la paz, podrían convencer al gobierno venezolano de presionar a la guerrilla para que se ajuste a las condiciones exigidas por Santos: liberar a los secuestrados, eliminar esa práctica y renunciar a la lucha armada.
  • El avance en la seguridad interna, no entendida sólo como un problema militar sino como presencia integral del Estado, puede también mejorar la situación en las fronteras a las que la ley de regalías les concede prioridad.
    Avanzar en el tema de seguridad pasa por abordar esa compleja telaraña tejida a ambos lados, no desde la estéril sindicación mutua sino desde la comprensión de cómo contribuyeron ambos países a conformar las duras realidades en diversos ámbitos fronterizos. Exige, además, un serio compromiso entre ambos gobiernos de adelantar la labor militar, policial y de inteligencia sobre su propia jurisdicción, y de apoyar conjuntamente procesos de desarrollo y construcción de institucionalidad que ayuden a revertir la situación.

4. La voz de las regiones fronterizas

Se puede avanzar desde las iniciativas de las sociedades locales organizadas. Eso implica mejorar la capacidad propositiva de los distintos ámbitos fronterizos, limitada hoy por la idea equivocada de que su contacto informal y cotidiano es sinónimo de integración. En realidad, hasta hoy no existe una visión compartida por las regiones transfronterizas, que permita partir de lo que hay, fijar metas y construir proyectos para alcanzarlas.

Más que esperar que los centros políticos lleguen con sus propias visiones y soluciones, que casi siempre corresponden a prioridades de Estado y no a las dinámicas locales, los cinco ámbitos fronterizos colombo-venezolanos tienen la posibilidad de aprovechar esta buena combinación de oportunidad, necesidad y voluntad de ambos gobiernos, para concretar propuestas de desarrollo. Las administraciones locales mantienen en algunos ámbitos comunicación y actividades conjuntas. Con todo, como los estados del Táchira y el Zulia son de oposición al gobierno bolivariano, no han sido incluidos en el reacercamiento y el acuerdo binacional.

5. La interferencia de Washington

Si se quiere evitar el "descarrilamiento" de la relación colombo-venezolana es imperativo, además, "destriangular" la relación con Estados Unidos.

Bush, Chávez y Uribe recurrieron a ese juego triangular en muchas ocasiones. Cada cierto tiempo, funcionarios estadounidenses que llegaban de visita a Bogotá aprovechaban la tribuna local para criticar a Chávez y, el gobierno unilateral e intervencionista de Bush quiso ponerle mojones a los procesos bolivarianos. A su vez, Chávez insistió repetidamente en la hipótesis de que desde Colombia, Estados Unidos intentaría una agresión a su persona y a su proyecto. Y, en medio del desentendimiento con su par venezolano, el gobierno de Uribe llegó a pensar que un aumento de la presencia de Estados Unidos en Colombia y su actuación en bases militares cercanas a Venezuela, podía ser un elemento disuasivo frente a las amenazas proferidas desde Caracas.

Por fortuna, la situación ha cambiado. Obama no es Bush, Chávez ha celebrado que el gobierno colombiano no haya intentado revivir el acuerdo sobre el uso de bases militares por personal estadounidense, y la Canciller colombiana ha reiterado en distintos escenarios su solicitud al gobierno de Estados Unidos de que tramite directamente sus asuntos ante el gobierno Venezuela y no lo haga desde Colombia. La extradición del presunto narcotraficante Walid Makled, detenido desde el 18 de agosto en Cúcuta, y solicitado a la vez por Venezuela y por Estados Unidos, será un indicador de hacia dónde van las aguas.

No obstante estos avances en la "destriangulación", las recriminaciones entre Caracas y Washington han revivido a propósito de los acuerdos de cooperación nuclear firmados por Venezuela con Rusia, así como sobre los asuntos con Irán e Israel. El gobierno Santos ha mantenido una prudente distancia de esos temas espinosos y no se conoce su posición al respecto. Pero lo que suceda con estas cuestiones en el Consejo de Seguridad, en donde Colombia actuará de 2011 a 2012, repercutirá en la relación entre ambos gobiernos. Más aún cuando Venezuela votó por Colombia como signo de confianza, luego de haber rechazado la postulación que presentara Uribe, quien aspiraba a llevar allí la disputa con Chávez a ese escenario.

Santos fundamentó el ingreso de Colombia al Consejo en el respeto a los principios de la Carta de la ONU y en el compromiso con la paz y la seguridad internacionales. Ojalá que temas sensibles y controversiales como esos y el interés de cada gobierno en la construcción de liderazgos regionales e internacionales, no den origen a nuevos distanciamientos.

En suma

La combinación afortunada de oportunidad, necesidad y voluntad política tanto de Colombia como de Venezuela, ha permitido comenzar a desbrozar el camino hacia una superación de las tensiones y la apertura de canales de comunicación. El acercamiento es, sin embargo, lento y lleno de retos. No obstante, todo parece indicar que esta vez la relación descansa sobre condiciones mejores que las que impidieron consolidar las fugaces reconciliaciones de los últimos años.

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

Nota de pie de página


[1] Zulia – Guajira, 11.518.000 litros al mes; Táchira-Norte de Santander hasta 19.000.000 litros al mes; Apure – Arauca, 4.750.000 litros al mes; Amazona – Vichada y Guainía, 2.255.000 litros al mes; para un total de 37.156.800 litros mensuales de gasolina.

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