Sebastián Zuleta, autor en Razón Pública
Foto: Acacías web

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Lo interlocutores armados del gobierno también enfrentan desafíos internos para hacer la paz. El caso de esta disidencia de la FARC así lo muestra.

Sebastián Zuleta*

Una crisis previsible

Desde el anuncio de la instalación de las negociaciones entre el gobierno nacional y el autodenominado Estado Mayor de las FARC (en adelante EMC-FARC), surgieron dudas sobre el origen de la organización, su voluntad de paz, el tipo de sus reivindicaciones y, especialmente, sobre su unidad de mando.

Si bien el 16 de abril de 2023 tuvo lugar un evento público en las Sabanas del Yarí, Caquetá, donde el EMC y su comandante, ‘Iván Mordisco’, anunciaron el comienzo de las negociaciones con el gobierno nacional, dicho evento estuvo precedido por una reunión de los mandos de diversas organizaciones disidentes, donde se acordó emitir un mensaje de cohesión interna y mando coordinado.

En el marco de dichas negociaciones se conformó una delegación del EMC-FARC para adelantar los diálogos con el gobierno nacional. En esta delegación se intentó dar asiento a todas los grupos que conforman dicha organización con el objetivo de fomentar una cohesión interna y el reconocimiento de una línea de mando que para dicho momento y aún en la actualidad, están en entredicho.

El reconocimiento del carácter político otorgado a esta organización por el gobierno nacional (facultad establecida en la Ley 2272 de 2022 o “Ley de Paz Total”) para entablar un proceso de negociación que conlleve a un acuerdo político que le pusiera fin a dicha organización como expresión armada, puede considerarse como un error estratégico donde se le otorgaron incentivos a una serie de estructuras armadas para que se congregaran bajo un mando único, liderado por alias ‘Iván Mordisco’.

Para un sector importante de las estructuras que conforman el EMC-FARC es indispensable retornar a las negociaciones con el gobierno con un cese al fuego a nivel nacional, mientras que otras estructuras consideran que el proceso debe regionalizarse, incluyendo ceses al fuego focalizados regionalmente.

En ese momento, se estimaba que el autodenominado EMC-FARC estaría conformado por 15 estructuras, 7 subestructuras y 6 comisiones. Con el reconocimiento de su presunto carácter político, el EMC ha intentado consolidarse siguiendo la trayectoria de sus antecesores, incluyendo la conformación de “Bloques” (Bloque Jorge Suárez Briceño, Bloque Magdalena Medio, Bloque Occidental Comandante Jacobo Arenas, entre otros). 

El EMC tendría alrededor de 3.500 miembros, entre hombres en armas y redes de apoyo, con presencia en 22 departamentos y 173 municipios.

A pesar de los esfuerzos del gobierno nacional por establecer una negociación con esta organización, ha quedado en evidencia que el EMC-FARC es una especie de “federación” de grupos con intereses, repertorios de violencia y niveles de coordinación o autonomía distintos que les permiten crear alianzas tácticas o enfrentamientos con otras organizaciones según el contexto y los intereses geográficos específicos.

El acuerdo parcial para un cese al fuego bilateral entre el gobierno y el EMC-FARC ha sido el elemento que ha permitido develar las falencias de dicha organización para consolidar un mando unificado. 

La escalada violenta emprendida por los frentes Dagoberto Ramos y Jaime Martínez del Bloque Comandante Jacobo Arenas, que operan en el departamento del Cauca, hizo tambalear el acuerdo de cese al fuego, obligando al gobierno nacional a suspenderlo en los departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca. 

Lo anterior, sumado a la ausencia de alias “Sebastián Martínez” y alias “Gafas”—quienes representan a las estructuras del Cauca—en los últimos ciclos de negociación dejaron entrever lo que era previsible: una crisis interna de la organización y las dificultades para consolidarse como una organización armada con una estructura de mando unificada.

Como lo reconoció recientemente en una entrevista el nuevo jefe de la delegación del EMC-FARC para los diálogos con el gobierno nacional, Alexander Mendoza, alias “Calarcá Córdoba”: Pues sí se venían dando unas contradicciones, unos problemas internos debido a diversos motivos, pero creo que hasta ahora no habían sido contradicciones antagónicas, sino que se podían amolar, afinar.” 

Puede Leer: Las negociaciones con la Segunda Marquetalia: ¿más cerca o más lejos de la “Paz Total”?

La reacción de ‘Iván Mordisco’

Si bien hasta la fecha se reconocía el mando de Iván Mordisco sobre el autodenominado EMC-FARC, la crisis del cese al fuego y las contradicciones entre algunas estructuras de dicha organización pusieron en entredicho el lugar de este líder.

En un video reciente, Iván Mordisco reconoció las dificultades mencionadas, pero mostró su intención de continuar negociando con el gobierno nacional bajo dos premisas o estrategias: desarrollar unos diálogos específicos para el Cauca que involucren a las autoridades locales y reinstalar el cese al fuego bilateral con el gobierno a nivel nacional.

Fuentes consultadas cercanas a la organización EMC-FARC han asegurado que la crisis interna es tan profunda que la relación y la comunicación entre alias ‘Calarcá Córdoba’ e ‘Iván Mordisco’ están completamente rotas. 

Los comentarios de algunos comandantes y mandos medios partidarios de continuar con la negociación excluyendo a las estructuras del Cauca han llevado a otros mandos a expresar su apoyo a las estructuras del Cauca y la necesidad de volver a una negociación con todas las estructuras y con un cese al fuego a nivel nacional. Esto marca una ruptura fundamental de cara al proceso de negociación.

Como resultado de esta situación, alias ‘Iván Mordisco’ intentó promover una suerte de reconciliación entre los comandantes de las estructuras que hoy se encuentran enfrentadas por sus posiciones divergentes frente a la negociación con el gobierno nacional.

Sin embargo, dicha reunión que se había convocado para tener lugar en San Vicente del Caguán con la presencia de los comandantes citados, no pudo desarrollarse porque algunos de estos mandos no quisieron asistir. 

Esta situación constituyó otra clara señal sobre las dificultades que tiene ‘Iván Mordisco’ para ejercer un verdadero mando y control sobre las estructuras que conforman el autodenominado EMC-FARC.

A pesar de los esfuerzos del gobierno nacional por establecer una negociación con esta organización, ha quedado en evidencia que el EMC-FARC es una especie de “federación” de grupos con intereses, repertorios de violencia y niveles de coordinación o autonomía distintos que les permiten crear alianzas tácticas o enfrentamientos con otras organizaciones según el contexto y los intereses geográficos específicos.

En este sentido, la respuesta de ‘Iván Mordisco’ frente a esta situación es una estrategia para mejorar las relaciones y la percepción frente a las comunidades del Cauca y crear escenarios de diálogo regional, que le permitan consolidar su mando y dar por terminada la controversia con las estructuras que allí operan.

El gobierno debe tomar decisiones

En conclusión, el EMC-FARC atraviesa una crisis previsible derivada de su débil proceso de consolidación como una organización armada con un mando unificado.

Para un sector importante de las estructuras que conforman el EMC-FARC es indispensable retornar a las negociaciones con el gobierno con un cese al fuego a nivel nacional, mientras que otras estructuras consideran que el proceso debe regionalizarse, incluyendo ceses al fuego focalizados regionalmente.

Las propuestas están sobre la mesa. Ahora debe el gobierno nacional tomar decisiones si quiere mantener vigente el proceso de negociación con una organización unificada bajo el mando de ‘Iván Mordisco’ o si, por el contrario, intentarán apostarle a escenarios de diálogo regionales en el Suroccidente del país.

Independientemente de lo anterior, es evidente que la negociación atraviesa su crisis más profunda y no parece viable, en el corto plazo, que el EMC-FARC logre consolidarse como una organización bajo un mando unificado que permita avanzar en un solo escenario de negociación.

Lea en Razón Pública: La realidad regional contra el discurso de paz total

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Facebook: Alto Comisionado para la paz

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Con un panorama complejo y tras un cierre de año estrepitoso, el gobierno intenta replantear la denominada ‘Paz Total’. ¿Cuáles deberían ser las prioridades?

Sebastián Zuleta*

Los cambios en la ‘Paz Total’

La salida del gobierno del ex comisionado de Paz, Danilo Rueda, confirmó lo que la mayoría de la sociedad colombiana y la comunidad internacional habían advertido: la ‘Paz Total’ no va por buen camino y no tiene un horizonte claro. 

La ausencia de una estrategia de negociación con grupos armados ilegales, la imposibilidad de crear un marco jurídico para el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales, la pérdida de control territorial del Estado a manos de organizaciones armadas de diversa índole y el aumento en la mayoría de los índices de violencia precipitaron la salida de Rueda. 

El insólito episodio ocurrido en el preludio de las elecciones regionales en el corregimiento de El Plateado, Argelia, Cauca, puso en conocimiento de la opinión pública un desafortunado comunicado suscrito por los jefes de las delegaciones negociadoras del gobierno nacional y del EMC-FARC donde anunciaban que delegados de ambas partes harían presencia en la instalación de la jornada electoral en Popayán y después en El Plateado

Dicho comunicado, como vino a ser conocido horas después, estuvo precedido por la suscripción de un ‘acuerdo confidencial’ con el gobierno. Se estableció que el EMC-FARC se retiraría del casco urbano del corregimiento para que los militares pudieran entrar a El Plateado en el día de elecciones y vigilar su desarrollo. 

El aumento de la violencia en diversas regiones, la expansión del control territorial y de la gobernanza criminal por parte de las organizaciones armadas, así como la ausencia de respuestas por parte del gobierno, son las principales razones por las cuales la denominada ‘Paz Total’ atraviesa una profunda crisis.

La negativa del ejército de retirarse provocó indisposición y presión por el EMC-FARC, lo que obligó a los militares a abandonar el corregimiento. Tanto el ministro de defensa como el Presidente de la República afirmaron desconocer dicho pacto, motivando la salida del cargo de Danilo Rueda.

En su lugar, Otty Patiño —quien fungía como jefe de delegación del gobierno en las negociaciones con el ELN— fue nombrado como nuevo Alto Comisionado para la Paz. 

En los primeros pronunciamientos, Patiño ha afirmado que es consciente de la necesidad de replantear algunos aspectos de la ‘Paz Total’, empezando por delimitar el alcance y promover la construcción de confianza con las comunidades que han percibido como “la paz en lugar de traer mayor seguridad, está trayendo mayor inestabilidad y mayor inseguridad”

En otras palabras, resulta evidente que la tarea del nuevo Comisionado es mostrar resultados positivos en el marco de la ‘Paz Total’ tanto en materia de seguridad, como de acuerdos para el reducir la violencia y finalizar el conflicto con algunas de estas organizaciones.

Foto: Facebook: Alto Comisionado para la Paz - La negociación con el ELN y el EMC está en crisis debido a la debilidad de los ceses al fuego, la falta de claridad y de resultados concretos, entre otras cosas.

Puede leer: La “paz total” está en crisis

Prioridades para el redireccionamiento 

En diversos pronunciamientos, el nuevo Comisionado de Paz ha sido claro en afirmar que la seguridad y el control territorial deben ir de la mano con las negociaciones de paz. 

De entrada, esto marca una nueva orientación en comparación con los planteamientos previos sobre la ‘Paz Total’, donde la provisión de seguridad, el papel de las fuerzas armadas y la protección de las comunidades frente a las acciones de los grupos armados eran, si acaso, secundarios.

Esa suerte de ‘estado de excepción’, que implican las actuales negociaciones con estas organizaciones en sus áreas de influencia, le restó credibilidad y legitimidad a la ‘Paz Total’ frente a las comunidades. El aumento de la violencia en diversas regiones, la expansión del control territorial y de la gobernanza criminal por parte de las organizaciones armadas, así como la ausencia de respuestas por parte del gobierno, son las principales razones por las cuales la denominada ‘Paz Total’ atraviesa una profunda crisis.

Por eso el diseño de una estrategia de negociación con los grupos armados ilegales debe ser la prioridad fundamental del gobierno para el 2024. 

Ha quedado demostrado que la ausencia de una estrategia de negociación y la adopción de un enfoque donde la dinámica de la negociación va marcando el horizonte estratégico de la ‘Paz Total’ es errado y políticamente costoso para un gobierno que atraviesa una profunda crisis de gobernabilidad a menos de dos años de haber asumido el poder. En otras palabras, ha quedado en evidencia que la improvisación es la peor estrategia de negociación.

En segundo lugar, las crisis que atraviesan los procesos de negociación por la debilidad de los denominados ‘ceses al fuego’, la falta de claridad, la incapacidad de acotar agendas de negociación y la ausencia de resultados concretos que aumenten la confianza de la ciudadanía en dichos procesos exigen una revisión a fondo que le permita al gobierno retomar el control de las negociaciones. 

Algunas preguntas que valdría la pena plantear son: ¿Existe voluntad de paz en estos grupos?, ¿tiene el gobierno la capacidad para adelantar negociaciones exitosas?, ¿qué se requiere para alcanzar una correlación de fuerzas positiva que le permita al gobierno mostrar resultados en materia de paz?, ¿cuáles son los criterios para otorgarle reconocimiento político a unas organizaciones armadas y a otras no?, ¿con quién se debe negociar y a quién se le deben ofrecer un sometimiento a la justicia?, entre otras.

En tercer lugar, el gobierno debe avocarse a crear un marco jurídico para el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales. 

Como es tradición en Colombia, el primer año de un gobierno está marcado por la influencia que éste ejerce sobre el Congreso para adoptar las principales reformas de su agenda. 

En el caso del actual gobierno, el primer año terminó con un balance deficitario y, de ahora en más, el costo político de tramitar cualquier reforma vía Congreso será muy alto. 

La imposibilidad de lograr la aprobación de un marco jurídico para el sometimiento a la justicia en el primer año de gobierno ha limitado seriamente el alcance de la ‘paz total’. Por el momento el gobierno no cuenta con herramientas para propiciar acercamientos y eventuales negociaciones con ciertas organizaciones armadas, como podrían ser las AGC, las ACSN o aquellas que operan en contextos urbanos.

Ahora el gobierno debe apelar al realismo y al pragmatismo para redefinir los contornos de la ‘Paz Total’. La tozudez de los hechos demuestra que, difícilmente, durante los dos años y ocho meses que le quedan al actual gobierno, se va a lograr un acuerdo para el desarme y desmovilización de organizaciones armadas. 

Dicho en otras palabras, es muy improbable que bajo las condiciones actuales el gobierno logre sacar adelante los cambios o reformas que algunos de estos grupos arguyen como motivación principal para mantenerse en armas. 

En este escenario, el gobierno debe enfocarse en acelerar y profundizar la ejecución del Acuerdo de 2016 con las extintas FARC-EP, disminuir la violencia presente y sentar las bases para una verdadera política de paz que cuente con las estrategias y herramientas que permitan dejar encaminados procesos de diálogo y negociación, y eventualmente, en un futuro no muy lejano, las organizaciones armadas opten por la finalización del conflicto.

Los próximos meses son críticos 

La prisa y los errores estratégicos han marcado la primera fase de la ‘Paz Total’. Por eso los limitados resultados a la fecha. El proyecto de “paz total” que hemos visto tiene serias falencias, entre ellas, el desconociminto de los interlocutores en las negociaciones, así como sus incentivos o motivaciones, y no tiene una orientación clara para consolidar unas negociaciones con perspectiva de éxito. 

es muy improbable que bajo las condiciones actuales el gobierno logre sacar adelante los cambios o reformas que algunos de estos grupos arguyen como motivación principal para mantenerse en armas.

Además, perdió el norte sobre el propósito inicial de los diálogos y negociaciones y desaprovechó la confianza inicial de la ciudadanía. Por el momento se ve muy distante la meta de pacificar el país. 

Las señales que ha enviado el flamante Alto Comisionado para la Paz, Otty Patiño, son positivas. Es fundamental que cuente con todo el apoyo institucional que le permita redirecciconar la ‘Paz Total’ hacia objetivos más realistas y alcanzables. 

Es esencial que el gobierno desideologice el tema de la paz. Los frecuentes llamados para obtener la paz deben pasar de la retórica a la práctica, lo cual requiere un gobierno abierto a dialogar, concertar y trabajar conjuntamente con quienes percibe como sus contrincantes ideológicos. 

No es posible lograr el éxito en un proceso de paz dejando de lado a quienes no piensan de la misma manera ni a quienes no se sienten representados por la agenda del actual gobierno. 

La actual crisis de gobernabilidad que tiende a profundizarse puede encontrar en la búsqueda de la paz un nuevo aliento que le permita al gobierno pasar a la historia como un capítulo positivo en el largo y difícil camino de lograr una paz estable y duradera.

Lea en Razón Pública: La ‘Paz Total’ tras el fallo de la Corte Constitucional

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

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El secuestro del padre de Luis Díaz y el incumplimiento del cese al fuego bilateral entre el gobierno y el ELN ponen en duda las posibilidades de la “paz total”. ¿Cuál es el panorama actual con este y otros grupos?

Sebastián Zuleta*

El punto flaco del cese al fuego

Días antes del secuestro del padre del futbolista Luis Fernando Díaz, Luis Manuel Díaz, en Barrancas (Guajira), Antonio García, comandante del ELN, aseguró que las negociaciones con el gobierno atravesaban una crisis por supuestas violaciones del Estado al cese al fuego que entró en vigor el 3 de agosto.

El contexto actual está marcado por una multiplicidad de organizaciones en confrontación abierta por el control social, territorial y político de comunidades y territorios particulares con significados diversos en el marco de una serie de economías y rentas ilegales que alimentan la violencia.

En este contexto resulta muy difícil, por no decir imposible, cumplir los acuerdos bilaterales de cese al fuego. El desconocimiento de este hecho básico es un punto flaco de la política de “paz total”, que obligaría a cambiar muchos aspectos de la estrategia, los incentivos y el método de esta política.

El gobierno debe establecer unos límites claros en las negociaciones si quiere avanzar en los diversos escenarios de diálogo vigentes. Como afirmé en un artículo anterior, el gobierno no puede seguir ofreciendo incentivos a las organizaciones armadas ilegales sin exigir nada a cambio.

Dos órdenes jurídicos distintos

El tema del secuestro ha sido y seguirá siendo uno de los asuntos más controversiales y espinosos a tratar con el ELN.

Cuando se plantea la discusión sobre las llamadas “dinámicas y acciones humanitarias”, el ELN tiende a exigir que se acuerde, de manera previa, un “marco jurídico común”.  La “juridicidad estatal” basada en la Constitución y en las leyes colombianas no es reconocida por la organización, que adhiere a un orden jurídico distinto, la “juridicidad guerrillera”, consignada en sus reglamentos y mecanismos de justicia comunitaria.

El replanteamiento estratégico de la “Paz Total” debe pasar por reformular el componente de negociaciones de paz con el ELN y con EMC-FARC, para después reforzar los demás ejes de la política

El “marco común” de entendimiento serían entonces los principios y algunas disposiciones del Derecho Internacional Humanitario (DIH), donde ambas “juridicidades”, la del Estado y la del ELN, se encuentran y establecen unos mínimos para acordar acciones de tipo humanitario.

Los protocolos del cese al fuego muestran esta tensión y la reticencia del ELN a reconocer disposiciones universales del DIH que limitarían sus acciones criminales.

El gobierno aceptó este tipo de interpretaciones y asumió una serie de riesgos que afectan el conjunto de las negociaciones. Limitó su margen de maniobra y le dio una ventaja táctica al ELN al aceptar que los secuestros extorsivos son un “mecanismo de financiación”. Por eso el ELN se refiere a ellos como “retenciones temporales” y no como un crimen de lesa humanidad definido por el DIH.

Foto: Flickr: Brasil de Fato - El ELN sigue siendo considerada una organización terrorista, por lo cual, cualquier mecanismo usado para financiarlo será considerado auspicio al terrorismo.

Puede leer: ¿En qué van las negociaciones con el “Estado Mayor Central”?

Dos tipos de secuestrados

Pero esto no es nuevo. En las negociaciones con el gobierno Santos y en los condicionamientos impuestos por el gobierno Duque para retomar los diálogos, el secuestro siempre fue un asunto fundamental.

Durante estos años, se ha insistido en diferenciar entre los secuestrados “históricos” del ELN —un listado que viene desde 2002 y ha oscilado entre 11 y 14 personas— y los más de 30 casos que se han presentado recientemente. En el caso de los “históricos” nunca ha habido una respuesta clara y contundente por parte de la organización.

Lo llamados del gobierno y la sociedad civil para que el ELN proscriba estos actos de su repertorio de violencias ya recibieron respuesta por parte de alias Antonio García a través de un mensaje en la red X donde sostuvo que “no aceptaremos imposiciones ni chantajes.”

Pagar por no secuestrar

Cuando el ELN y algunos funcionarios insisten en que la alternativa al secuestro es reemplazar “los ingresos” de esta organización, ignoran el hecho obvio de que el ELN es considerado como una organización terrorista tanto por los Estados Unidos como por la Unión Europea.

Cualquier mecanismo para financiar al ELN en armas será considerado como auspicio al terrorismo.

Al final, lo que quiere y está logrando el ELN con esta estratagema es ganar tiempo y desgastar a la Delegación del gobierno que ya ha perdido la iniciativa y el control de la negociación.

Las consecuencias son la pérdida de legitimidad y credibilidad en el proceso de diálogos y en la “paz total” como política.

El atropellado proceso con el EMC-FARC

La prisa y el error estratégico de otorgarle reconocimiento del carácter político al EMC-FARC para establecer un proceso de diálogos conducente a un eventual acuerdo de paz deberían indicar la necesidad de replantear el alcance y metas de la “paz total”.

Como dije en otro artículo, el EMC-FARC es una especie de “federación” de grupos que tienen diversos intereses, repertorios de violencia y diferentes niveles de coordinación o autonomía que les permiten llevar a cabo alianzas tácticas o enfrentamientos con otras organizaciones según el contexto y los intereses geográficos específicos. El reconocimiento del carácter político resultó ser un incentivo perverso para forzarlo a asumir un papel que no tenía y a mostrarse como una organización consolidada y con mando unificado con la cual poder acordar un cese al fuego y negociar la paz.

Tras muchas idas y vueltas se anunció la instalación de la fase pública de los diálogos “sociopolíticos” entre las delegaciones del gobierno y del EMC-FARC para el 8 de octubre, en el municipio de Tibú, Norte de Santander. Dicho acontecimiento reflejó las debilidades estratégicas de la “paz total”. Tras largas jornadas de discusión sobre el contenido de los protocolos del cese al fuego bilateral que sería anunciado a la par del comienzo de los diálogos, la ceremonia que estaba pactada para las 8:30 AM, sólo pudo darse hasta casi las 10:00 AM, mientras se “ultimaban algunos detalles” de dichos protocolos.

Los rumores sobre el incumplimiento del gobierno al modificar las condiciones del acuerdo de cese al fuego pactado el 19 de septiembre en Suárez, Cauca, fueron multiplicándose. Mientras, el gobierno proponía un cese al fuego “territorial y progresivo” con duración de diez meses que le permitiera mantener la ofensiva militar en la región del Micay en el Cauca. Al final, no hubo acuerdo ni sobre el cese al fuego ni sobre la instalación de la mesa. La parafernalia del evento sólo sirvió para caldear los ánimos y aumentar las dudas sobre el proceso.

Con un tímido anuncio de cese de operaciones militares ofensivas entre las partes, lo que siguió al fallido evento fueron más discusiones entre las delegaciones que al final trajeron como resultado la instalación oficial de la mesa de negociaciones y una versión “light” de acuerdo de cese al fuego bilateral por tres meses, dos de los cuales serían usados para organizar y poner en funcionamiento el Mecanismo de Monitoreo y Verificación.

El más reciente episodio del atropellado proceso con el EMC-FARC fue el que precedió el certamen electoral en el corregimiento de El Plateado, Argelia, Cauca donde quedó en la retina del país la irrefutable falta de articulación y coordinación estratégica entre las instituciones involucradas en la “paz total”: Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Delegación de Diálogos del gobierno nacional, entre otros.

El desafortunado comunicado suscrito por los jefes de ambas delegaciones, donde anunciaban que tanto los delegados del gobierno como del EMC-FARC harían presencia en la instalación de la jornada electoral en Popayán y después en El Plateado, Cauca, desató una serie de críticas merecidas acerca de la pertinencia de tal acción, incluyendo la desautorización expresa del Ministro de Defensa y del Presidente de la República. No hubo pronunciamiento del Alto Comisionado, Danilo Rueda.

Posteriormente, diversas fuentes confirmaron que el EMC-FARC permitió el ingreso del material electoral y la realización de las elecciones por la suscripción de un acuerdo confidencial con el gobierno, en el cual se establecía que el EMC-FARC se retiraría del casco urbano del corregimiento para que los militares pudieran entrar a El Plateado en el día de elecciones y vigilar su desarrollo, tras lo cual debían abandonar dicha posición.

Ante la negativa del Ejército, el EMC-FARC presionó a las comunidades para que retuvieran y expulsaran a los miembros de la fuerza pública de El Plateado. Denunciando el incumplimiento de lo pactado con la delegación del gobierno, la organización anunció la suspensión de los diálogos y el principio de consultas internas y mantuvo el compromiso con el cese al fuego.

La respuesta provino directamente del Presidente Petro, que no dudó en afirmar: “El EMC ha resuelto no asistir a la mesa de negociación sin romper la tregua. Eso no es posible. El cese al fuego solo es posible si avanza la negociación en sustitución de la economía ilícita y el fin de hostilidades a la población civil”. Finalmente, puso en duda si el EMC-FARC era una organización armada ilegal con carácter político o un grupo narcotraficante. La “Paz Total” con el EMC-FARC se encuentra en cuidados intensivos.

¿Hacia dónde va la “Paz Total”?

Después de casi un año y medio de la ejecución improvisada de la política de “paz total», cuyo principio rector ha sido “construir sobre la marcha a medida que se avanza”, aún es casi imposible plantear y describir de manera clara y precisa cuál es el horizonte estratégico de dicha política.

El juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte sobre la Ley 2272 de 2022 o “Ley de Paz Total”, el cual puede limitar aún más el alcance de la política gubernamental, está en ciernes. Resultan evidentes algunas falencias que el gobierno debe solucionar si aún pretende lograr un desescalamiento de la violencia o una paz parcial, al menos.

El gobierno aceptó este tipo de interpretaciones y asumió una serie de riesgos que afectan el conjunto de las negociaciones. Limitó su margen de maniobra y le dio una ventaja táctica al ELN al aceptar que los secuestros extorsivos son un “mecanismo de financiación”.

El replanteamiento estratégico de la “Paz Total” debe pasar por reformular el componente de negociaciones de paz con el ELN y con EMC-FARC, para después reforzar los demás ejes de la política, a saber:

  • diseñar y poner en marcha un marco jurídico para el sometimiento a la justicia viable y eficaz, (para organizaciones como AGC y ACS, entre otras);
  • formular un componente de paz urbana enfatizando las particularidades de las organizaciones que operan en dichos contextos;
  • impulsar de manera decidida el Acuerdo de 2016 con las extintas FARC-EP.

Si bien no se puede desconocer el desgaste y los altos costos políticos que ha asumido el gobierno con la “Paz Total”, un primer paso fundamental en esta nueva etapa debe ser la creación de capacidades institucionales y técnicas que permitan que una política tan ambiciosa dé resultados. En este sentido, se debe limitar el alcance de la política a lo que es realizable y dar prioridad inmediata a dos tareas:

  1. Mejorar la coordinación y direccionamiento estratégico de las políticas de seguridad y de “paz total”;
  2. Establecer mecanismos de coordinación entre las entidades y los funcionarios con responsabilidades en materia de seguridad, paz y orden público, por ejemplo, el Gabinete de Paz incluido en la Ley 2272 de 2022 que aún no sesiona.

Lo cierto es que el silencio de la comunidad internacional acompañante, el débil arreglo de las instituciones, las múltiples vocerías y la incapacidad del gobierno de crear condiciones, incentivos y correlaciones de fuerzas positivas acordes con las metas de la “paz total” podrían escalar el conflicto con consecuencias humanitarias más graves en comunidades y territorios que anhelan la paz.

Lea en Razón Pública: La paz total en medio de la escalada violenta

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Facebook: Alto Comisionado para la Paz

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Más allá de los tímidos avances en la negociación con el ELN y el EMC-FARC, la escalada violenta pone a prueba la legitimidad y la viabilidad política de la paz total. Este es el panorama.

Sebastián Zuleta*

La paz total al tablero 

A pesar de los acuerdos parciales en materia de participación de la sociedad civil y cese al fuego con el ELN, el gobierno sigue recibiendo serias críticas respecto de la viabilidad y eficacia de las negociaciones para desescalar el conflicto en diferentes regiones del país.

Por otra parte, el anuncio de la instalación de la mesa de diálogos con las disidencias o el Estado Mayor Conjunto de las FARC (EMC-FARC) ha estado antecedido por un aumento en los enfrentamientos con las fuerzas armadas, otros grupos armados organizados y ataques a la sociedad civil.

Como es apenas normal, la “paz total” sigue bajo escrutinio y en deuda con las comunidades y territorios más afectados por la violencia y el conflicto armado.

Le recomendamos: La violencia en el Cauca tras el acuerdo de paz

Violencia en aumento

2022 fue el año más violento en tiempos recientes: a pesar de una reducción mínima en los homicidios, se presentaron 92 masacres que dejaron 321 víctimas mortales.

Indicadores como el desplazamiento forzado, la extorsión y el secuestro muestran el deterioro de la seguridad en algunas regiones donde los grupos armados ilegales mantienen su disputa por el control territorial, social y de las economías ilegales.

Durante las últimas semanas, los atentados perpetrados por el EMC-FARC en Buenos Aires, Cauca; y  Jamundí, Valle del Cauca, así como los enfrentamientos con el Ejército en Argelia, Cauca y en la zona del cañón del Micay ponen en entredicho la tregua unilateral anunciada por esta organización como medida previa a la entrada en vigor del cese al fuego bilateral pactado con el gobierno.

A su vez, a casi un mes de las elecciones regionales, la violencia electoral alcanza niveles que no se veían en años recientes. Hay otra vez alcaldes que despachan fuera de sus municipios por amenazas de grupos armados ilegales y 166 municipios presentan algún nivel de riesgo por coincidencia de factores indicativos de fraude electoral y de violencia.

En Aracataca, Magdalena, las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) se disputan el control con las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (ACS). Simultáneamente, los enfrentamientos entre AGC, ELN y EMC-FARC en el Sur de Bolívar y Nordeste antioqueño ya dejan más de 260 personas desplazadas forzosamente de sus territorios.

Tras la incursión de miembros del Ejército Nacional disfrazados de miembros de las “disidencias” que tuvo lugar hace algunas semanas en la vereda Bocas del Manso en el municipio de Tierralta, Córdoba; la Defensoría del Pueblo advirtió el inminente desplazamiento forzado de 400 personas por la falta de medidas concretas para proteger a las comunidades y mitigar el impacto de los abusos de la fuerza pública.

El balance incluye, además, el asesinato a comienzos de la semana pasada del firmante de paz número 400 tras la firma del Acuerdo entre el gobierno colombiano y las extintas FARC-EP.

Esta situación de aumento de la violencia contrasta con los supuestos avances de la política de paz total y con los anuncios de cese al fuego con el ELN y el EMC-FARC. Las comunidades y la opinión pública no están viendo los resultados de esta política, y la credibilidad y legitimidad que requiere se reducen de manera inversamente proporcional al aumento de la violencia.

Un balance negativo

Los procesos de paz tienden a estar envueltos en contradicciones.

Pero estas contradicciones se hacen más evidentes y problemáticas cuando no hay claridad sobre el punto de llegada de los procesos y cuando las tensiones entre las partes tienen efectos directos y traumáticos sobre las comunidades y territorios que ansían superar los ciclos de violencia.

En este caso particular, la política de paz total —la apuesta quizás más ambiciosa del actual gobierno— no acaba de convencer, y el escepticismo aumenta a medida que la política muestra su ineficacia para desescalar la violencia, más todavía para lograr sus objetivos esenciales de desmontar estructuras asociadas al fenómeno criminal y lograr la paz con las organizaciones armadas ilegales.

Foto: Presidencia - El gobierno ha tenido dificultades para poner en marcha el Mecanismo de Monitoreo y Verificación para el cese al fuego bilateral con el ELN.

Las comunidades y la opinión pública no están viendo los resultados de esta política, y la credibilidad y legitimidad que requiere se reducen de manera inversamente proporcional al aumento de la violencia.

El balance de la política de “Paz Total” es negativo. Los avances más importantes han sido los acuerdos parciales de cese al fuego y participación de la sociedad civil en el marco de las negociaciones con el ELN; y, los acercamientos exploratorios para instalar una negociación con el EMC-FARC.

Pero estos avances han sido empañados por la violencia que sigue en aumento, la lenta y casi imperceptible implementación del Acuerdo de Paz de 2016 y la ausencia de un marco jurídico para el sometimiento de las llamadas “estructuras de crimen organizado de alto impacto”.

En el caso de las negociaciones con el ELN, llaman la atención las dificultades del   gobierno para poner en marcha el Mecanismo de Monitoreo y Verificación del cese al fuego. Las constantes y crecientes denuncias de incumplimiento al cese al fuego no han recibido respuesta y, a la fecha, no se conoce el primer informe de dicho mecanismo sobre el cese al fuego bilateral entre el gobierno y el ELN.

Por otra parte, en días recientes se han conocido comunicados del EMC-FARC donde sostienen que se disuelve el “grupo de contingencia” pactado entre esta organización y el gobierno para resolver las dificultades que se presentaran antes del cese al fuego; y donde el propio ‘Iván Mordisco’ señaló que sus órdenes de detener las operaciones ofensivas contra las fuerzas militares y de policía no eran “correspondidas” por el gobierno.

Todo indica que la instalación de la fase pública de las negociaciones entre el gobierno y el EMC-FARC pactada para el próximo 8 de octubre en Tibú, Norte de Santander, estará precedida de contradicciones y desencuentros.

Los acercamientos con las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) parecen no avanzar. En días recientes expiró la resolución que reconocía a Ricardo Giraldo como vocero de dicha organización para explorar una eventual negociación con el gobierno nacional.

Los desencuentros entre el vocero y el Alto Comisionado de Paz, Danilo Rueda, no permitieron avanzar en estos diálogos y podría decirse que uno de los actores principales —como lo son las AGC— que incide en la escalada de violencia no está siendo atendido de manera seria y oportuna por el gobierno nacional.

El gobierno no puede seguir ofreciendo incentivos a las organizaciones armadas ilegales sin exigir nada a cambio. La escalada violenta de los últimos días es un golpe a la credibilidad de la Paz Total y a las esperanzas de las comunidades

Finalmente, los procesos de la denominada “paz urbana” en Buenaventura, Quibdó y Medellín se encuentran estancados. La renuncia a la delegación del gobierno para dialogar con las organizaciones criminales de Medellín por parte de la excomisionada para el esclarecimiento de la verdad, Lucía González, dejó ver las costuras de dicho proceso y la poca seriedad con la que el gobierno está asumiendo asuntos muy sensibles, donde los errores tienen un impacto directo en las comunidades y territorios azotados por la violencia.

El delicado equilibrio entre paz y seguridad

El costo político de mantener la “Paz Total” sin los ajustes necesarios es cada vez más elevado.

El gobierno no puede seguir ofreciendo incentivos a las organizaciones armadas ilegales sin exigir nada a cambio. La escalada violenta de los últimos días es un golpe a la credibilidad de la Paz Total y a las esperanzas de las comunidades y territorios más afectados por el conflicto armado.

Ya ha pasado un año de ejecución de la política de “Paz Total” y aún persisten serias dudas y críticas sobre su viabilidad y pertinencia. Para el gobierno debería ser claro que, a falta de voluntad de paz, se debe disponer de una política de seguridad que permita disputarle y despojarles el control territorial a las organizaciones armadas ilegales.

Desde un punto de vista estrictamente moral, es indefendible avanzar en negociaciones de paz con organizaciones armadas ilegales que simultáneamente ejercen violencia contra las comunidades y sectores de la sociedad más vulnerables. El gobierno debe ser consciente de  que la paz no es un fin en sí mismo, sino el camino para que las personas y las comunidades puedan vivir tranquilas y desarrollar todo su potencial.

Si las negociaciones que adelanta el gobierno con algunas de estas organizaciones no logran desescalar el conflicto y disminuir la violencia, es el deber constitucional del gobierno proteger a las comunidades y los territorios que habitan.

Es justo en este balance entre ceder para alcanzar la paz y brindar seguridad y protección a las comunidades donde radica la legitimidad que tanto necesita la “Paz Total” para poder avanzar.

Puede leer: Diálogos y negociaciones de paz con las FARC-EMC

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Defensoría del Pueblo

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El futuro de los diálogos con el Clan del Golfo depende del reconocimiento de su carácter político. Pero este es un embeleco. Y mientras el gobierno insiste en negociar a como dé lugar, la violencia está aumentando.

Sebastián Zuleta*

¿Políticos o criminales?

Algunos expertos han intentado —con mayor y menor éxito— describir la naturaleza de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) o Clan del Golfo. Ahora se definen como una “estructura armada organizada de crimen de alto impacto” según el proyecto de ley presentado por el gobierno para el sometimiento a la justicia de dichas organizaciones.

Como dije hace dos meses en esta misma revista, el debate sobre el carácter político que pueda o no tener determinado grupo armado es un anacronismo, independientemente de sus motivaciones para levantarse en armas contra el Estado o de su posición ideológica.

El delito político —como herramienta jurídica— implica algunas facilidades para disuadir, brindar un tratamiento penal diferenciado a ciertas organizaciones armadas y encaminar una negociación hacia el acuerdo de paz. Pero más allá de eso, su utilidad es nula y se convierte, como lo estamos presenciando, en un obstáculo para negociar con uno u otro grupo dependiendo de cómo se autodefinan.

Y las dificultades del gobierno para entablar negociaciones de paz con este tipo de grupos armados se deben precisamente a que estos grupos escapan a dichas categorías de análisis.

El reconocimiento del “carácter político” de una organización se ha convertido en un incentivo perverso, donde cualquier organización armada se considera a sí misma como merecedora de esta calidad y de un tratamiento diferenciado por parte del Estado a la hora de negociar su desarmes, desmovilización y reintegración a la vida civil.

Lea en Razón Pública: Sometimiento a la justicia: ¿talón de Aquiles de la “Paz total”?

¿Qué es el Clan del Golfo?

No hay claridad sobre el carácter político de las AGC, a pesar de ser una organización armada que reúne las características enumeradas en los instrumentos del Derecho Internacional Humanitario para ser considerada como un actor del conflicto armado en Colombia.

Ahora bien, simplificar a las AGC como un grupo “sucesor del paramilitarismo”, como un grupo narcotraficante o incluso como una organización “multicrimen” es un error que no permite entender su alcance y funcionamiento.

El reconocimiento del “carácter político” de una organización se ha convertido en un incentivo perverso, donde cualquier organización armada se considera a sí misma como merecedora de esta calidad y de un tratamiento diferenciado por parte del Estado a la hora de negociar su desarmes, desmovilización y reintegración a la vida civil.

Foto: Facebook: Alto Comisionado para la Paz - Recientemente el Alto Comisionado para la Paz, Danilo Rueda, envió a las AGC un borrador de los protocolos para retomar el cese al fuego bilateral, pero las probabilidades de éxito son muy bajas.
Lo anterior dificulta el diálogo efectivo, ya sea para el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento, o para un acuerdo de paz que lleve al desarme, desmovilización y la reintegración de los miembros del grupo a la vida civil.

Trejos y Badillo han aclarado que las AGC son una organización con pretensiones políticas, que su manera de participar en el conflicto armado difiere poco de la de  otros grupos, y que la diferenciación entre carácter político o criminal no puede hacerse de manera tajante.

Sumado a lo anterior, me pregunto ¿qué diferencia el discurso ideológico trasnochado y el ejercicio de control social, político y territorial del ELN, las disidencias de las FARC o las AGC?; ¿No son iguales las acciones del ELN en zonas como Arauca, donde se apropian de las rentas legales del Estado mediante la cooptación del poder político, y la manera como operan las AGC en zonas como Sur de Córdoba o Chocó?

La naturaleza y el origen de los diversos grupos armados organizados que operan en Colombia no son los mismos. Sin embargo, comparten similitudes en aspectos como la manera de operar, los medios utilizados para ejercer control social y territorial, las formas de intervenir en política y su relación cada vez más estrecho con economías ilegales.

¿En qué vamos?  

Según fuentes oficiales, para diciembre de 2022, las AGC contaban con 1.522 hombres en armas propios y 2.509 subcontratados o como se denominan: “Componente Criminal Focalizado”. Estas cifras presentan un claro subregistro porque omiten a los miembros dedicados a actividades de control social o proselitismo político.

Así podría decirse que las AGC cuentan con cerca de 6.000 integrantes divididos en cinco estructuras principales y al menos 25 subestructuras. Según el Defensor del Pueblo, las AGC ya tienen presencia en al menos 20 departamentos del país.

El pasado 27 de abril, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz descartó la posibilidad de retomar el cese al fuego bilateral con las AGC en el corto plazo. También afirmó que el gobierno nacional y dos facilitadores de dicha organización se han acercad0 para concretar “medidas territoriales”, que podrían ser acuerdos de cese al fuego o alivio humanitario en algunas regiones.

Aunque las AGC aceptaron el cese al fuego unilateral decretado por el gobierno nacional a partir del 1 enero, era evidente que ese mecanismo no podía funcionar.  Gloria Castrillón lo señaló hace un mes: “No pactar los protocolos ni poner a funcionar el mecanismo de monitoreo y verificación del cese al fuego con el Clan del Golfo, también llamado AGC, fueron algunas de las razones por las que este cese fracasó.”

El gobierno y sus voceros han insistido en que las AGC o Clan del Golfo no son “un grupo político” o una organización armada con carácter político.

Las implicaciones de estas aseveraciones son múltiples. Por un lado, se les caracteriza como una “estructura armada organizada de crimen de alto impacto” y su tratamiento se circunscribe a los diálogos para facilitar su sometimiento a la justicia.

Por otro lado, episodios como los del paro minero del Bajo Cauca Antioqueño el mes pasado o el llamado a las comunidades a manifestarse el pasado 9 de abril, seguirán estando al orden del día, pues de esta manera las AGC reivindican su carácter político ante el gobierno.

Por último, las diferencias de criterio entre los cabecillas de la organización seguirán en aumento, dificultando los acercamientos actuales y futuros para poner fin al conflicto con esta organización armada.

Hay señales claras de que el desacuerdo sobre el carácter de las AGC son un obstáculo para avanzar en las conversaciones. Entre estas señales se cuentan:

  • La muerte de alias ‘Siopas’, quien se oponía a la propuesta de Paz Total. Esta posiblemente es una de las razones por la cual sus compañeros ordenaron su muerte; y
  • Los rumores derivados del paradero desconocido de alias ‘Chiquito Malo’ desde hace algunas semanas.

¿Qué sigue?

Las AGC no van a ceder en su pretensión de ser reconocidos como una organización armada de carácter político y seguirán reivindicando una mesa de negociación que lleve a un acuerdo para su desarme, desmovilización y reintegración a la vida civil.

El proyecto de ley de sometimiento a la justicia de las “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” ya ha sido rechazado de plano por la dirigencia de las AGC y por su vocero reconocido por parte del gobierno nacional, Ricardo Giraldo. Sin un marco jurídico claro estos acercamientos entre gobierno y AGC están condenados al fracaso.

Recientemente, el Alto Comisionado para la Paz, Danilo Rueda, envió a las AGC un borrador de protocolos para retomar el cese al fuego bilateral como antesala para dialogar. Las perspectivas de éxito son muy bajas, dadas las circunstancias actuales y el escalamiento del conflicto entre las AGC y el ELN o las disidencias de las FARC.

Para disminuir la violencia directa, el gobierno y otras organizaciones han sugerido diversos mecanismos que califican de manera ligera como “humanitarios”. Con esto quieren ambientar acercamientos con distintos grupos armados ilegales y reducir el impacto del conflicto en ciertas comunidades. El problema de este enfoque es que sitúa a las mismas comunidades en escenarios de riesgo frente a las organizaciones armadas.

Adicionalmente, este enfoque conlleva otras consecuencias negativas, como sembrar esperanzas y crear expectativas poco realistas entre las comunidades o entre los miembros de las organizaciones, como lo es un eventual fin definitivo de la confrontación y la violencia en diversas zonas del país.

Las AGC no van a ceder en su pretensión de ser reconocidos como una organización armada de carácter político y seguirán reivindicando una mesa de negociación que lleve a un acuerdo para su desarme, desmovilización y reintegración a la vida civil.

La propuesta de las AGC ya ha sido expresada públicamente por sus voceros. Buscan, sí o sí, el reconocimiento de su estatus político y para ello piden una mesa de negociación donde éste será el primer tema de la agenda a discutir con el gobierno.

En la actualidad, debemos reconocer, ninguna de las organizaciones armadas involucradas en el conflicto armado tiene incentivos reales para alcanzar acuerdos que pongan fin a la confrontación armada.

Las AGC no son la excepción, pues después de la suspensión del cese al fuego bilateral la organización ha expandido su presencia e influencia a lo largo y ancho del país. Muestra de ellos son los constantes enfrentamientos con el ELN y disidencias en el Chocó, Bajo Cauca Antioqueño y Sur de Bolívar, entre otros.

Si el gobierno realmente quiere avanzar en su política de paz total con las AGC o Clan del Golfo deberá repensar su estrategia de acercamiento y negociación y, no menos importante, definir un marco jurídico viable que ofrezca los incentivos necesarios para considerar un eventual fin de la confrontación armada con esta organización.

Puede leer: Enredo Mayor Central: ¿Será posible la negociación entre el gobierno y las disidencias?

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Facebook: Ministerio de Justicia

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Tras seis meses de anuncios y discusiones, se conoció la versión “final” de un proyecto de ley que pone en riesgo la “Paz total” por su falta de claridad y por la alta probabilidad de que algunos de sus apartes sean declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional.

Sebastián Zuleta*

Un debate anacrónico

Desde comienzos de la década de 1990, los gobiernos colombianos han diseñado instrumentos jurídicos para facilitar el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales y grupos armados organizados, cuya principal característica es el ejercicio de la violencia en la obtención de rentas ilegales, como el narcotráfico.

Bajo la política de “Paz total”, el gobierno Petro volvió a abrir una discusión obsoleta sobre el carácter criminal o político de las organizaciones armadas que persisten en el uso de la violencia y han impedido el fin definitivo del conflicto armado interno. Lo cierto es que estas organizaciones, en menor o mayor medida, están dedicadas al control, manejo y explotación de economías ilegales —lo cual dificulta cualquier negociación y su posterior desmonte —.

Al revisar el proyecto de ley de este gobierno, que deberá ser analizado por el Consejo Superior de Política Criminal antes de presentarse al Congreso, resultan evidentes los errores  de redacción y de técnica jurídica que hacen ininteligible el tipo de proceso allí plasmado y no aclaran por qué o cómo las medidas propuestas facilitan el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de las ahora llamadas “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”.

Lea en Razón Pública: La política antidrogas de Petro

Alcance y competencias institucionales

Los errores mencionados no permiten precisar el alcance de las medidas previstas en el proyecto ni las competencias de las instituciones involucradas. Tampoco resulta claro quiénes son los destinatarios de los beneficios jurídicos y otras medidas contempladas.

Al revisar el proyecto de ley de este gobierno, que deberá ser analizado por el Consejo Superior de Política Criminal antes de presentarse al Congreso, resultan evidentes los errores de redacción y de técnica jurídica que hacen ininteligible el tipo de proceso allí plasmado y no aclaran por qué o cómo las medidas propuestas facilitan el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de las ahora llamadas “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”.

Aunque a lo largo del texto se dice que las principales beneficiarias serán “las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”, la estructura y redacción del texto impiden precisar el alcance de los ámbitos subjetivos y objetivos de aplicación de la norma:

  • No resulta claro cuáles disposiciones atañen a los integrantes de dichas estructuras individualmente considerados y cuáles a la organización criminal como colectividad.
  • Tampoco puede delinearse las etapas del proceso judicial, a tal punto que parece un modelo de sometimiento con incentivos y beneficios para facilitar el sometimiento de quienes pertenecen a dichas estructuras y se encuentran privados de la libertad, en vez de quienes siguen delinquiendo libremente a lo largo y ancho del país.

Por otra parte, se asignan responsabilidades y obligaciones legales a entidades e instituciones estatales que no son de su competencia. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia y la Fiscalía estarían encargados, junto con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y un mecanismo de acompañamiento y verificación (aún por determinar), de verificar el cumplimiento de las obligaciones colectivas para acceder al denominado “tratamiento penal”, entre las cuales se encuentran la entrega de armas y de menores reclutados.

El Fiscal General, Francisco Barbosa, señaló en un comunicado que, entre otras observaciones, la Fiscalía “no debe aprobar listados ni verificar el cumplimiento de obligaciones”, puesto que estaría extralimitándose en las funciones que le asigna el artículo 250 de la Constitución.

El alto riego de inconstitucionalidad

El principio de oportunidad es una figura que permite a la Fiscalía General de la Nación suspender, terminar o abstenerse de iniciar un proceso penal en ciertos casos (artículo 324 del Código de Procedimiento Penal).

Por su parte el proyecto de ley incluye los conceptos de patrón criminal y, de manera implícita, de máximos responsables en la comisión de graves violaciones de derechos humanos; de acuerdo con el texto, a estos últimos no se les aplicaría la renuncia del Estado a la persecución penal en virtud del principio de oportunidad.

La fórmula del principio de oportunidad ya había sido planteada en relación con el “limbo jurídico” de quienes pertenecieron a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), a raíz de la declaración de inconstitucionalidad parcial de la Ley 975 de 2005 (“Ley de Justicia y Paz”), que calificaba a las AUC como un grupo político, y por tanto susceptible de obtener rebajas de penas y un tratamiento penal diferenciado.

En su momento, la Corte Constitucional consideró que esa disposición no se inscribía “dentro de un acuerdo político de reconciliación que conlleve cierta flexibilización de los principios que dominan el ejercicio de la función judicial, lo cual permite un modelo de justicia transicional”. El alto tribunal consideró que no era posible aplicar el principio de oportunidad a la desmovilización masiva de excombatientes de los grupos armados ilegales, debido a que no se establecían requisitos de verdad, justicia y reparación respecto de las víctimas como presupuesto para otorgar estos beneficios jurídicos.

Si bien el actual proyecto de ley incluye medidas para garantizar los derechos de las víctimas, resulta evidente que estas son insuficientes frente a la magnitud de la victimización causada por las organizaciones armadas que se beneficiarían de los mecanismos para su sometimiento a la justicia.

Además, no se entiende, por ejemplo, por qué en materia de identificación, atención y reparación de las víctimas, se le otorgan competencias al Ministerio de Justicia, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y a la Fiscalía, mientras se omite la participación directa de la Unidad de Víctimas.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional estableció que, si bien el Congreso tiene amplia facultad para regular la aplicación de medidas como el principio de oportunidad, en el caso concreto de los desmovilizados de las AUC las había excedido al desconocer los límites establecidos por la Sentencia C-095 de 2007

Esos límites podrían resumirse como (a) la vigencia de un orden justo, (b) la dignidad humana, y (c) el principio de legalidad; pero el proyecto de ley en comento no responde o muy difícilmente responde a los tres criterios anteriores.

Finalmente, la Corte encontró que el contenido de la norma no era claro en los supuestos de hecho que pretendía regular. Es decir, por un lado, no había claridad en cuanto a los destinatarios de la medida, ya que podrían ser los autores del delito de concierto para delinquir simple; mientras otros podrían ser los autores del concierto para delinquir agravado; y, finalmente, también podría pensarse que los destinatarios serían todos aquellos que cometan concierto para delinquir, incluyendo a miembros de organizaciones guerrilleras.

El legislador tampoco fue claro al establecer como requisito para otorgar el principio de oportunidad “la manifestación con actos inequívocos del propósito de reintegrarse a la sociedad”, ya que estos pueden ser calificados de manera subjetiva por el ente investigador.

Al analizar y comparar las disposiciones del proyecto de ley en mención con el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la aplicación del principio de oportunidad de manera colectiva a exintegrantes de las AUC, resulta evidente que la iniciativa del actual gobierno no responde a los estándares ya establecidos por la Corte en esta materia.

Su eventual aprobación en el Congreso, tal como está hoy, podría recrear la situación del limbo jurídico experimentada con las extintas AUC en 2010.

El comodín de la justicia restaurativa

El proyecto de ley acude a la figura de la justicia restaurativa como respuesta a los derechos y expectativas de las víctimas de las “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”.

Pero infortunadamente, el proyecto parte de una idea equivocada sobre qué es esa justicia, que siempre debe priorizar las necesidades de las víctimas y las comunidades para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los responsables.

Hay en el texto varias referencias inconexas al enfoque restaurativo en la justicia, incluyendo un “componente restaurativo” en el tratamiento penal. Esta mención es problemática porque se presenta como complemento a la privación efectiva de la libertad en establecimiento carcelario; se trata entonces de una contradicción en los términos, y sugiere que el enfoque restaurativo no es compatible o, por lo menos, no puede ser aplicado de manera simultánea y coetánea con el carácter punitivo del derecho penal.

En otras palabras, parece sugerir que, por una vía, se encuentra la sanción penal privativa de la libertad considerada como “verdadera justicia” y, por otra vía y de manera complementaria, hay unos mecanismos o programas “restaurativos” que se ejecutarían de manera extramural con el fin de facilitar la reintegración de los miembros de la organización armada y la reparación de las víctimas.

El enfoque restaurativo en la justicia es un paradigma alternativo al enfoque retributivo. No se trata de una “justicia suave” o complementaria de la “verdadera justicia” de carácter estrictamente punitivista, sino de la incorporación y posicionamiento de las víctimas y del resarcimiento del daño causado como centro de la acción penal y obligación esencial de quienes han sido responsables de los crímenes y violaciones de los derechos humanos.

Foto: Alcaldía de Bucaramanga - En el proyecto de ley de sometimiento a la justicia no quedan claras cuáles disposiciones atañen a los integrantes de las organizaciones de forma individual y cuáles de forma colectiva.

Si bien el actual proyecto de ley incluye medidas para garantizar los derechos de las víctimas, resulta evidente que estas son insuficientes frente a la magnitud de la victimización causada por las organizaciones armadas que se beneficiarían de los mecanismos para su sometimiento a la justicia.

El proyecto de ley desfigura el concepto de justicia restaurativa y al usarlo le resta le resta legitimidad e, incluso, legalidad, a las iniciativas de carácter restaurativo que se plantean en el texto.

Es la última oportunidad

El proyecto de ley es una colcha de retazos.

Los problemas en la redacción y en la técnica jurídica denotan, nuevamente, un alto grado de improvisación con graves consecuencias para la legitimidad y credibilidad del gobierno y su política de “Paz total”.

Muchos de los eventuales beneficiarios de este proyecto de ley (a los cuales se otorgaron beneficios e incentivos sin haberles consultado el texto del proyecto) ya empezaron a expresar su oposición a algunas de las normas propuestas y a señalar la falta de incentivos reales que faciliten su sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de sus estructuras armadas. Por ejemplo, la ausencia de referencias a la extradición y la manera como se abordaría.

Si el gobierno o su coalición en el Congreso no corrigen las fallas de esta iniciativa, es muy alto el riesgo de repetir los fracasos del entonces denominado “limbo jurídicode los desmovilizados de las AUC; o de la Ley 1908 de 2018, a través de la cual se esperaba el sometimiento de las Autodefensas Gaitanistas o ‘Clan del Golfo’.

Le recomendamos: Las contradicciones de la Paz Total

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Podemos Asturies

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El anuncio de cese al fuego con cinco organizaciones armadas fue un grave error estratégico y político, que afecta la credibilidad del proceso y podría dar al traste con las posibilidades de la “paz total”. Esta es la situación.

Sebastián Zuleta*

Un proceso de paz mal diseñado

Desde los primeros planteamientos del gobierno sobre la Paz Total, surgieron dudas acerca de su alcance y de la posibilidad de convertirse en realidad. La falta de una política de paz aunada a una serie de anuncios que no se tradujeron en acciones pusieron en tela de juicio la capacidad del gobierno para cumplir la promesa principal de su campaña.

Contrariamente a su predecesor, el presidente Petro manifestó, desde el principio, su voluntad de entablar negociaciones para la paz con los grupos armados. Pero no pasó mucho tiempo para que lo obvio resultara evidente: no basta la voluntad de paz; se necesitan experticia, rigor, confidencialidad, construcción de confianza, capacidad técnica y operativa, estrategia y diseños metodológicos para los diálogos y negociaciones.

Es decir, se necesita una política de paz acompañada de una estrategia coherente y de un modelo negociador que disminuya la incertidumbre propia de estos procesos tan sensibles y permita avizorar el fin de la violencia con organizaciones armadas de diversa índole.

Lea en Razón Pública: ¿Qué le falta a la Paz Total?

Los costos de un anuncio prematuro  

El anuncio improvisado, donde el presidente Petro declaró de manera unilateral el “cese al fuego” con cinco organizaciones armadas, sirvió para poner en la palestra ca un tema que puede parecer simple, pero que en realidad conlleva una serie de complejidades técnicas y definiciones que no son de fácil comprensión.

Pululan en los medios de comunicación, en las declaraciones oficiales y en las redes sociales menciones al cese al fuego, al cese de hostilidades, a la tregua, al carácter humanitario del cese al fuego, si se trata de un cese temporal o definitivo, si es de alcance regional o nacional y si su carácter es unilateral o bilateral, entre otras.

La falta de claridad del gobierno frente a aquellas preguntas es fuente de especulaciones y expectativas de la contraparte y de la ciudadanía, que espera prontos resultados en cuanto a la reducción de la violencia. Además, incumplir el cese de fuego implica pérdida de credibilidad y legitimidad, para no hablar de la crisis en la mesa de negociación que hemos visto en este caso.

Bajo estas circunstancias, el alto comisionado para la paz, Danilo Rueda, debe asumir su responsabilidad política por el anuncio y empezar a operar en un plano más discreto.

Para qué sirve y cómo deber ser un cese al fuego

Hay mucha literatura y evidencia empírica sobre el cese al fuego, el cese de hostilidades, las treguas y los armisticios, entre otros instrumentos propios de los procesos de paz.

Estos instrumentos pueden ser usados de diversas formas, dependiendo del tipo de negociación y de los propósitos del proceso. En algunos casos pueden servir para que las partes se reagrupen y mejoren su posición militar; también pueden ser usados como gestos unilaterales de buena fe, así como también pueden tener una finalidad humanitaria, e incluso, pueden constituir una medida de construcción de confianza entre las partes o ser el eje de un acuerdo político para poner fin definitivo a la confrontación armada.

Sin embargo, existe un serio debate sobre la utilidad del cese al fuego según el momento o etapa que atraviese el proceso de negociación: para algunos, este debe ser un incentivo útil en el marco de las negociaciones y debe ser definitivo cuando se alcance un acuerdo final; para otros, el cese puede ser una medida de construcción de confianza de carácter humanitario para afianzar los diálogos.

En términos generales, un cese al fuego debe contar con, por lo menos, los siguientes elementos o condiciones fundamentales:

  • Un acuerdo político donde las partes se comprometen a cesar el fuego.
  • La elaboración de protocolos y pautas que deben incluir, de manera clara y sin lugar a ambigüedades, el espacio geográfico, las fechas y tiempos, las obligaciones y las actividades permitidas, entre otros.
  • El diseño y puesta en marcha de los instrumentos legales y dispositivos logísticos que faciliten la aplicación de lo acordado y de los protocolos.
  • Un mecanismo de verificación confiable que sea reconocido por las partes.
  • Un mecanismo de denuncias y resolución de controversias en caso de incumplimiento.

Cómo no hacer un cese al fuego

En el reciente anuncio del presidente Petro pudo notarse el alto grado de improvisación en el desarrollo de los diálogos o negociaciones con grupos armados. Tres ejemplos recientes así lo demuestran:

  1. Las declaraciones contradictorias del presidente Petro, del jefe de la delegación del gobierno para las conversaciones con el ELN, Otty Patiño, de los altos mandos militares y de policía, del alto comisionado para la paz, Danilo Rueda y del ministro de Defensa, Iván Velásquez.
  2. El Decreto 2657 de 2022, que “declaró unilateralmente” el cese al fuego con el ELN es una “copia actualizada” del Decreto 1590 de 2017, que había decretado el Cese al Fuego Bilateral, Temporal de Carácter Nacional (CFBTN), entre el gobierno nacional y el Ejército de Liberación Nacional (ELN).
  3. El Decreto 2655 de 2022, que vuelve a crear la Instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterización y calificación de los grupos armados organizados de crimen de alto impacto (que ya había sido creada por la Ley de Orden Público o de “Paz Total” bajo este gobierno), el cual únicamente debía reglamentar y poner en marcha lo dispuesto en la Ley, fue expedido el mismo día en que entró en vigencia el Decreto 2656 de 2022 por el cual se decretó el cese al fuego “en el marco del diálogo de carácter político entre el Gobierno nacional y el Estado Mayor Central FARC-EP”.

Resulta paradójico que el 31 de diciembre de 2022 se creara y sesionara dicha instancia, resultando en la calificación de las disidencias o el denominado “Estado Mayor Central FARC-EP” como grupo armado organizado con carácter político, y luego, ese mismo día, se decretara el cese al fuego en el marco del “diálogo de carácter político” con dicho grupo.

Por las razones anteriores es claro que las propuestas de cese al fuego del actual gobierno no son parte de una política y una estrategia de paz coherentes. El cese con el ELN resultó ser un acto unilateral del gobierno, al margen de la mesa de diálogos, lo cual pone de presente la falta de un modelo y una secuencia clara para desarrollar la agenda pactada.

Sin duda alguna, este episodio es una crisis de credibilidad, legitimidad y confianza sobre las cuales debe cimentarse el proceso de negociación y que marcará, de ahora en adelante, las conversaciones y potenciales acuerdos que puedan pactar las partes.

Foto: ELN - Es necesario que el gobierno diseñe una política de paz integral y una estrategia clara para el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de las organizaciones armadas en el país.

Puede leer: Negociación con el ELN: la clave es la confianza

Más daños que beneficios

El efecto esperado por el gobierno con el anuncio del cese al fuego con cinco organizaciones armadas no se hizo realidad.

Por el contrario, la violencia y los enfrentamientos entre los grupos continúan y se acentúan en ciertas regiones;  algunos grupos, como el ELN, desconocen haber pactado con el gobierno dichos acuerdos, mientras otros ya denuncian su incumplimiento por parte de las fuerzas militares. Otras organizaciones, como las AGC o ‘Clan del Golfo’, la Segunda Marquetalia y las Autodefensas de la Sierra Nevada (ACS), han expresado, de manera ambigua y a pesar de divisiones internas, su voluntad de acordar un cese al fuego con el gobierno, pero no resultan claras las condiciones bajo los cuales se pondría en marcha.

Por otra parte, el reciente comunicado de la Fiscalía General de la Nación, donde expresa motivaciones jurídicas para abstenerse de suspender las órdenes de captura contra los voceros o delegados de las AGC o ‘Clan del Golfo’ y otras organizaciones, puede constituir un nuevo traspiés para el gobierno.

Además, como sucede en Buenaventura, la imposibilidad del gobierno de cumplir los compromisos que asume en el marco de sus acercamientos a organizaciones armadas puede desencadenar nuevos ciclos de violencia que dificulten o impidan el éxito del proceso para el sometimiento o para alcanzar acuerdos políticos.

La situación de Arauca muestra las dificultades que debe sortear el gobierno para alcanzar acuerdos de cese al fuego bilateral con organizaciones armadas que sean viables, verificables y que funjan como dinamizadores y medidas de construcción de confianza en los procesos de diálogo y negociación de paz.

En este caso, la confrontación entre el Comando Conjunto de Oriente (Frentes 10, 28 y 45) de las disidencias o “Estado Mayor Central FARC-EP” y el Frente Domingo Laín, del Frente de Guerra Oriental del ELN, impide condiciones materiales para avanzar con ceses al fuego bilaterales con cada organización.

La guerra declarada entre ambas organizaciones dejó más de 320 personas muertas durante 2022 y, a pesar de los intentos de las fuerzas y movimientos sociales del departamento por facilitar una tregua, ambas organizaciones armadas carecen de incentivos para parar la violencia.

Como asegura Yesid Robles del Observatorio de Derechos Humanos e Investigación de Arauca, “si no avanzan las negociaciones de paz y de sometimiento a la justicia, pensadas en la política de paz total, se pondrán en muy poco tiempo en un punto de no retorno en el que será casi imposible sacar a los violentos del centro de las comunidades”.

Rectificar el camino

Es necesario que el gobierno detenga el espiral de anuncios contradictorios sobre su propuesta de Paz Total. Los acontecimientos recientes son señales de alerta que el gobierno debe atender antes de que sea demasiado tarde.

Las preocupaciones de la sociedad colombiana y de la comunidad internacional responden a la falta de claridad del gobierno, sus funcionarios y múltiples voceros sobre la aún desconocida política de Paz Total.

El pronunciamiento del jefe de la misión de Naciones Unidas en Colombia, Carlos Ruiz Massieu, acerca de los ceses al fuego bilaterales decretados por el gobierno resulta más que elocuente: “el Gobierno Petro y cada grupo armado deben primero ponerse de acuerdo en cómo sería esa verificación, para luego solicitarle al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que la autorice.”

Por ahora, el balance de la paz total es, por decir lo menos, decepcionante. El gobierno debe tomarse una pausa, repensar su estrategia, diseñar una política de paz integral que incorpore la ejecución del Acuerdo suscrito con las extintas FARC-EP en 2016, crear un modelo y metodología de negociación para el ELN y una estrategia para el sometimiento y desmantelamiento de otras organizaciones armadas y de crimen organizado.

De lo contrario, siguiendo en el camino de las contradicciones y la falta de claridad en asuntos tan sensibles como lo son la violencia, la seguridad y la protección de las comunidades afectadas por el conflicto armado y el crimen organizado, el gobierno de la Paz Total será recordado como el gobierno de la guerra eterna.

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Invias

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Este gobierno tiene diversos instrumentos ya existentes para buscar la Paz Total y, sobre todo, tiene lecciones que aprender de muchos años de experiencia en diálogos de paz. En vez de eso se ha empeñado en debates estériles.

Sebastián Zuleta*

Una ley que ha existido desde hace muchos años

Esta semana fue aprobado en cuarto debate el proyecto de Ley 181 de 2022 Senado–160 de 2002 Cámara, por medio del cual se modifica y prorroga la Ley 418 de 1997 o Ley de Orden Público.

La discusión sobre las facultades extraordinarias al presidente de la República para definir la política de sometimiento a la justicia de organizaciones armadas y un indulto para las personas de la denominada “Primera Línea” enrarecieron el debate y exacerbaron las contradicciones sobre el alcance de la Paz Total.

Pero el discurso de los protagonistas y el cubrimiento de los medios han creado la falsa impresión de que el marco legal “creado” mediante la nueva Ley de Orden Público constituye la base de la Paz Total y de la “política de paz de Estado”, particularmente cuando dicho instrumento legal sólo tiene vigencia durante cuatro años a partir de su renovación.

Cómo funcionan las negociaciones en Colombia

Durante los últimos años, el Estado colombiano ha diseñado y puesto en marcha varias políticas para enfrentar la amenaza de los grupos armados. Se ha aumentado la capacidad de las Fuerzas Armadas, se han judicializado miembros de organizaciones armadas ilegales y se han empezado negociaciones de paz. Sin embargo, estos mecanismos han resultado insuficientes para lograr la desarticulación definitiva de estos grupos.

La Ley 418 de 1997, o Ley de Orden Público, modificada y prorrogada por última vez mediante Ley 1941 de 2018, otorga facultades al jefe de gobierno para asegurar la vigencia del Estado social del derecho. Esto incluye la capacidad de adelantar negociaciones con todos los grupos armados para promover la reconciliación entre los colombianos; los representantes del presidente tienen autorización para adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados al margen de la ley.

A su vez, la Ley 434 de 1998 establece que la paz es una política de Estado, crea la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y le asigna la vocería principal y responsabilidad de asesorar al presidente de la República en la organización y desarrollo de la política de paz.

Cada presidente de la República decide sobre el enfoque y desarrollo de la política de paz sobre la base de sus creencias políticas, de las características de cada grupo armado ilegal, así como de consideraciones propias de cada momento histórico.

Foto: Radio Nacional - En Colombia se han puesto en marcha diversos mecanismos para el sometimiento a la justicia de grupos armados.

El balance tras la aprobación del proyecto de Ley de Orden Público sugiere que el gobierno debe concentrar sus esfuerzos en conocer y concertar las herramientas existentes como base de la Paz Total, en vez de desgastarse con una narrativa que desestima las experiencias previas.

Por otra parte, el Consejo de Seguridad Nacional, creado por Decreto 2134 de 1992 y cuya última modificación se dio a través del Decreto 741 de 2021, tiene como función principal asesorar al presidente de la República en materia de defensa y seguridad nacional, lo cual incluye la clasificación de los grupos armados.

Conforme a la Directivas permanentes N.º 15 de 2016 y N.º 037 de 2017 del Ministerio de Defensa, estos grupos se clasifican en Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley —categoría aplicable de manera exclusiva al ELN por el reconocimiento de su carácter político—; Grupos Armados Organizados (GAO); Grupos Armados Organizados Residuales (GAO-R); Grupos Delictivos Organizados (GDO) y Grupos de Delincuencia Común Organizada (GDCO).

Conviene mencionar que, según la Constitución, la Ley de Orden Público y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el presidente de la República es el único competente para tomar las decisiones finales en materia de mantenimiento del orden público.

Además, la Corte Constitucional concibe dos tipologías de acuerdos. El primero parte de los diálogos de paz entre las partes y que surge de las reivindicaciones “por las cuales históricamente el grupo se levantó en armas. El segundo tipo de acuerdos es de carácter esencialmente operativo, y se relaciona específicamente con los medios a través de los cuales las partes buscan los objetivos concretos de desarmar, desmovilizar, reinsertar y reintegrar a los combatientes y, en algunos casos, también a la población civil.”

Constantes y variaciones

El proyecto de ley recién aprobado también establece dos tipos de procesos de paz: negociaciones con grupos armados organizados a los cuales se reconoce su carácter político —categoría hoy solo aplicable al ELN— y acercamientos con grupos armados organizados para lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.

Estos son algunos ejemplos de las disposiciones incluidas en el recién aprobado proyecto de ley que han sido presentadas como herramientas novedosas, pero que realmente ya existían en el ordenamiento jurídico y en las políticas de paz.

De lo anterior surgen varias preguntas: ¿Qué es lo novedoso del proyecto que acaba de aprobar la Cámara? ¿Se trata de cambios semánticos o superficiales que obedecen a un nuevo enfoque sobre la manera de entender el conflicto armado y la paz? ¿Cuál es la intención política de modificar los nombres de instancias y categorías ya existentes y presentarlos como algo novedoso?

Sometimiento a la justicia: experiencias previas

Hay una serie de experiencias y aprendizajes que deben ser tenidas en cuenta en el diseño y puesta en marcha de una apuesta integral para la desarticulación, la rendición de cuentas, la satisfacción de los derechos de las víctimas y la reintegración a la vida civil de los miembros de las organizaciones armadas.

Incluso, el punto 3.4.13 del Acuerdo Final entre el Estado y las FARC-EP puede ser considerado como el marco jurídico para promover políticas y medidas para el sometimiento o acogimiento a la justicia de las organizaciones criminales.

En Colombia se han puesto en marcha diversos mecanismos para el sometimiento a la justicia de grupos armados.

  • En primer lugar, está la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz que fue producto de un acuerdo para la desmovilización de las AUC. Además del desarme y desmovilización colectiva, se ofrecía la alternatividad penal a cambio de “la contribución del beneficiario a la consecución de la paz nacional, la colaboración con la justicia, la reparación a las víctimas y su adecuada resocialización”.
  • También se cuenta con la experiencia de la desmovilización colectiva del extinto ERPAC, que surgió como un grupo pos-desmovilización de las AUC. Pero, a diferencia de la experiencia de aquel antecedente, no se acordó un marco o medidas de justicia transicional ligadas al proceso de sometimiento a la justicia.

Además de las iniciativas anteriores, tenemos otras experiencias más recientes.

  • El proyecto de Ley 198 de 2018 Senado por medio del cual se mejoran “la investigación y judicialización de organizaciones criminales y se adoptan medidas para su sujeción a la justicia” que no fue aprobado por el Congreso de la República.
  • La Ley 1908 de 2018 que incluyó diversas medidas relacionadas con la creación y modificación de tipos penales, los procedimientos y la investigación criminal, diferenciando las etapas de acercamiento y judicialización.

Finalmente, también debe tenerse en cuenta el Decreto 965 de 2020 para el sometimiento individual a la justicia de los integrantes de los GAO. Las dos últimas iniciativas son esenciales para el diseño de nuevas estrategias que faciliten el sometimiento a la justicia y desmantelamiento de las organizaciones armadas que siguen ejerciendo la violencia en diversas regiones del país.

La discusión que no es

Las controversias alrededor de la reforma y prórroga de la Ley de Orden Público parecen obedecer a una estrategia para afianzar la apuesta de la Paz Total.

Pero dicha estrategia parece estar basada en contradicciones y sofismas que, en vez de brindar claridad sobre la política de paz del gobierno, aumentan la desconfianza y el escepticismo.

El desgaste que implican las discusiones estériles sobre la caracterización y el reconocimiento del carácter político de organizaciones armadas como las denominadas disidencias de ‘Iván Mordisco’ o la Segunda Marquetalia, podría evitarse o contrarrestarse con el reconocimiento de las experiencias previas, las lecciones aprendidas y los activos institucionales existentes en materia de negociaciones de paz y sometimiento a la justicia.

El balance tras la aprobación del proyecto de Ley de Orden Público sugiere que el gobierno debe concentrar sus esfuerzos en conocer y concertar las herramientas existentes como base de la Paz Total, en vez de desgastarse con una narrativa que desestima las experiencias previas y muestra como novedosos asuntos que ya se han formulado y desarrollado en el ordenamiento jurídico colombiano.

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

Foto: Ministerio del Interior

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El Congreso aprobó en primer debate el proyecto de ley que serviría para la “paz total”. En qué consiste esta ley, en qué contexto tendría que operar y cuáles son sus riesgos.

Sebastián Zuleta*

Antecedentes

En Colombia la búsqueda de la paz ha sido una especie de obligación histórica por la cantidad de conflictos y violencias que recorren nuestro territorio. Pero, a pesar de los esfuerzos de cada gobierno, el país no se ha resuelto a encontrar una paz sostenible y duradera. Ahora, con el gobierno Petro, hay otra oportunidad para construir los cimientos de lo que él llama “paz total”.

Pero antes de examinar el nuevo proyecto de ley, es necesario entender el proceso y la historia de los procesos de paz en Colombia.

Tras la Constitución del 91 se expidió la Ley 104 de 1993 que marcó un hito en la historia legislativa para la paz y reconciliación. Esta ley fue la base de los procesos subsiguientes de paz, porque organizó la búsqueda de la paz y la reconciliación a través del diálogo y de acuerdos para la desmovilización de los grupos guerrilleros.

Después, bajo el gobierno Samper, la paz recibió un nuevo impulso con la creación de la figura del Alto Comisionado de la Consejería Presidencial para la Paz y la formulación de la estrategia Paz integral y diálogo útil. La estrategia se propuso convocar a los sectores de la sociedad civil en torno al propósito nacional de reconciliación. Además, planteó varios puntos importantes para poner fin a la confrontación armada.

Pero la crisis política que afrontó el gobierno Samper impidió el avance hacia la paz. A pesar de esto, su aporte más importante fue promover la Ley 418 de 1997 o Ley de Orden Público, que retomó y amplió el marco legal en materia de instrumentos para la búsqueda de la paz, la convivencia y la eficacia en la justicia, entre otros.

Por otro lado, el gobierno de Andrés Pastrana desarrolló la política de paz basada en la negociación con las FARC-EP, en el Proceso del Caguán. El ideal de esta iniciativa puede ser considerado como una nueva etapa en el proceso de reconciliación nacional y búsqueda de paz con justicia social.

Aunque la dirección cambió radicalmente cuando, bajo la administración Uribe, apareció la política de Seguridad democrática, cuyo objetivo claro era enfrentar a los grupos armados ilegales. La idea fue recuperar el control territorial y consolidar el gobierno a lo largo y ancho del país. Según Uribe, las vías de la negociación y diálogo se habían agotado y, por eso, se insistió en que la paz no se negocia, se construye.

Con esta administración entró en vigencia la Ley 782 de 2002 que modificó y prorrogó la Ley de Orden Público, ampliando la posibilidad de dialogar y negociar la paz con grupos armados de toda índole, sin reparar en los orígenes, las motivaciones o finalidades. Es decir, el enfoque fue tanto para las agrupaciones revolucionarias como para las demás organizaciones armadas.

Finalmente, el gobierno de Santos, al reconocer la existencia del conflicto armado en Colombia, amplió el concepto de paz e impulsó los acuerdos que están vigentes en la actualidad. Santos reconoció la violencia en el país y por eso acordó un proceso de paz para “facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.

El proyecto

El gobierno Petro se propone ampliar el uso de herramientas para la paz a través del proyecto de Ley 160 de 2022. Este proyecto introduce nuevos elementos y reformas, como:

  • Ampliar el rango de aplicación de la ley a los grupos armados organizados y criminales de alto impacto.
  • Incorporar herramientas para someter a la justicia las organizaciones armadas y criminales.
  • Permitir la participación de civiles en acercamientos y diálogos con las organizaciones criminales.
  • Extender el beneficio de suspensión de las órdenes de captura contra miembros de las organizaciones armadas y criminales y permitir su concentración territorial temporal durante los procesos de diálogo y negociación.
  • Finalizar y liquidar las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII) creadas por el gobierno Duque.
  • Retomar y modificar las funciones del “gabinete de paz”.
  • Permitir la creación de las regiones de paz y designar a los comisionados de paz regionales.
  • Habilitar organizaciones humanitarias bajo el mando de la presidencia para sostener contacto con los grupos armados.
  • Crear y poner a funcionar gradualmente el servicio social para la paz.

Aciertos y controversias del proyecto

Sin embargo, aparte de los cambios, es necesario retomar el impulso para la implementación del acuerdo de paz firmado por el Estado y las extintas FARC-EP. Es un requisito indispensable para crear condiciones favorables hacia una paz estable y duradera, y así contrarrestar el nuevo ciclo de violencia que atraviesa el país.

A pesar de las expectativas, aún persisten dudas sobre el alcance de la “paz total” y sobre los beneficios para las organizaciones armadas en el proyecto de ley.

Es necesario que el gobierno despeje las ambigüedades y se empeñe en conocer a fondo a sus interlocutores armados antes de emprender procesos de acercamiento y negociaciones de paz.

Se conoce que, por ejemplo, para el gobierno el ELN es una organización armada ilegal con carácter político, es decir, que tiene la posibilidad de entablar diálogos y negociaciones políticos. Es diferente para otras organizaciones que, por su accionar esencialmente delictivo, no deberían acceder a este tipo de negociaciones. No obstante cabe aclarar que existen otros mecanismos para facilitar los acercamientos, sometimiento a la justicia y desmantelamiento de los hoy catalogados como Grupos Armados Organizados (GAO), Grupos Armados Organizados Residuales (GAO-R), Grupos Delictivos Organizados (GDO) y Grupos de Delincuencia Común Organizada (GDCO).

El actual proyecto de ley amplía el alcance y marco de herramientas a todas las organizaciones armadas, pero no dejan de haber diferencias profundas entre los procesos de negociación política o sometimiento a la justicia dependiendo de la naturaleza de la organización armada. El gobierno, en concordancia con la propuesta actual, debe establecer con claridad cuál será el mecanismo de caracterización y clasificación de las organizaciones armadas, y después consignar qué tipo de proceso se adelantaría en cada caso particular.

Otro punto que resulta controversial es la idea de crear regiones de paz y designar comisionados de paz regionales. No resulta claro el alcance de dicha disposición, así como la relación con otras formas de focalización territorial como los PDET, las ZOMAC, etc.

En este mismo sentido, la creación de los comisionados regionales, cuya finalidad consistiría en dialogar con la comunidad y facilitar la consolidación de acuerdos alcanzados”, no parece ser de mayor utilidad por dos razones. Por una parte, la existencia previa de los enlaces territoriales de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y, por otra, la imposibilidad de delegar las competencias del Alto Comisionado para la Paz en materia de diálogos y negociaciones con organizaciones armadas.

Ley de orden público para la paz
Foto: Radio Nacional - En los últimos tres años se ha evidenciado la expansión de la presencia y control territorial del ELN en las zonas anteriormente controladas o bajo influencia de las extintas FARC-EP.

Puede leer: La situación “real” de la paz total

Perspectivas de la paz total desde la ley de orden público

Hay una serie de aprendizajes en el diseño y ejecución de las negociaciones de paz que se podría extender para el sometimiento a la justicia de los grupos armados organizados.

Esas lecciones no deben ser menospreciadas para facilitar el desarme, la desmovilización, la rendición de cuentas y la reintegración a la vida civil por parte de los miembros de estos grupos. Por este motivo es perentorio que cualquier planteamiento sobre la “paz total” se haga sobre los cimientos de esos avances.

Es cierto que el gobierno actual tiene una estrategia de acercamiento a las organizaciones armadas basada en ofrecer incentivos para la negociación, pero es necesario que las herramientas y mecanismos diseñados incluyan consecuencias gravosas en caso de incumplimiento. El gobierno no puede comprometerse unilateralmente y de manera generosa sin contar con garantías que disuadan a las organizaciones armadas por la vía del diálogo y la negociación.

También es necesario que el gobierno despeje las ambigüedades y se empeñe en conocer a fondo a sus interlocutores armados antes de emprender procesos de acercamiento y negociaciones de paz.

Sería perjudicial que el gobierno se dedique a crear expectativas erróneas acerca de las posibilidades y alcance de los procesos de diálogo y negociación. De llegar a incumplir o no ser claros, pueden destruir los incipientes intentos por alcanzar la paz y, lo que es peor, desencadenar un nuevo ciclo de violencia con consecuencias devastadoras para el país y las comunidades más vulnerables.

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Sebastián Zuleta

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Sebastián Zuleta

*Consultor independiente en mediación y resolución de conflictos, profesor universitario, ex-asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Candidato a PhD (EHS), magíster en Derecho Internacional (Universidad de los Andes), magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Deusto) y magister en Acción Humanitaria Internacional (Universidad de Uppsala).

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