La situación fiscal de Colombia es difícil y las soluciones que proponga el nuevo ministro pueden no ser bien recibidas por la ciudadanía. Este es el panorama.
Leonardo Urrea*
El gran problema de Petro
El gobierno del Pacto Histórico recibe un panorama fiscal lleno de problemas. De resolverlos o no dependerá que se cumplan o no se cumplan sus promesas.
La política fiscal es fundamental para el desarrollo económico. La sanidad de las finanzas públicas permite ejecutar los programas de gobierno, y no hay nada más político que la idea de que el nivel de gasto público debe estar en armonía con los ingresos del gobierno.
Pero un déficit de cuenta corriente cercano al 6 % del PIB muestra los serios desbalances en las cuentas macroeconómicas y fiscales. Este déficit produjo un alza en las primas de riesgo (los seguros contra impago de la deuda pública) y en las tasas que paga el Estado por sus bonos de deuda pública.
El próximo ministro de Hacienda deberá estabilizar la deuda pública, que es el principal indicador de sostenibilidad fiscal, y crear el espacio fiscal necesario para llevar a cabo el plan del presidente Petro.
Un déficit de vieja data
Durante los ciclos petroleros anteriores (2003–2009 y 2009–2014) se produjeron recursos suficientes para compensar el desequilibrio fiscal permanente que introdujo la Constitución de 1991. Este desbalance constitucional fue identificado por analistas como Eduardo Weisner: la Constitución de 1991 creó presiones de gasto, pero no modificó las fuentes de financiamiento y produjo un desequilibrio fiscal crónico.
Dar pleno cumplimiento a los derechos sociales que establece la Constitución es el gran compromiso de Petro y es también el problema principal que debe resolver el próximo ministro de Hacienda y Crédito Público.
El fin de la bonanza impidió resolver el principal problema político-fiscal: una desconexión en el imaginario popular entre las mayores demandas de bienes públicos y la disposición a pagar impuestos, producto en parte de la mala percepción sobre la calidad del gasto público.
Un sistema fiscal emproblemado
Conviene resaltar que la deuda del gobierno central ya presentaba una tendencia creciente antes de la COVID-19 debido a la caída de los precios del petróleo en 2014 y 2016. La pandemia agravó la situación, el aumento de la deuda por el estímulo fiscal y por la depreciación hizo entrar al país en una cadena de no fácil reversión.
El próximo ministro de Hacienda tendrá retos difíciles. Al fin y al cabo, uno no es
ministro para ser popular, sino para hacer lo correcto.
Con todo, el nuevo ministro de Hacienda cuenta con diversos ejercicios de diagnóstico sobre los problemas del sistema fiscal en materia de ingresos, gastos e instituciones. Estos problemas pueden sintetizarse en cuatro puntos.
- la organización del sistema impositivo y la baja calidad del gasto público dificultan el crecimiento económico;
- el desequilibrio fiscal permanente y el consecuente aumento de la deuda pública amenazan la sostenibilidad de las finanzas públicas y encarecen cada vez más el servicio de la deuda;
- la política y gestión fiscales no minimizan los niveles de pobreza, inequidad, y corrupción, y en algunos casos los aumenta;
- las deficiencias de la política fiscal afectaron la legitimidad de la acción estatal y la confianza en las instituciones.
La reforma anunciada no alcanza
El sistema tributario colombiano no produce los recursos suficientes para cubrir los gastos del Estado debido a los beneficios tributarios y los elevados niveles de evasión. Pero además este sistema grava de manera excesiva a las empresas, estimulando la informalidad y afectando la inversión y la innovación.
Al mismo tiempo, poco más de dos millones de personas pagan impuestos de renta personal, algo que reduce el efecto redistributivo de la política tributaria. Las principales propuestas del Pacto Histórico se refieren a estos dos impuestos.
Pero esa reforma no conseguirá los recursos necesarios para estabilizar la deuda y cumplir las promesas de campaña. Según la Comisión de Beneficios Tributarios, los beneficios tributarios en Colombia ascienden al 6,5 % del PIB anual (76.5 billones para 2021).
Una gran parte de estas pérdidas se deben a los tratamientos especiales en el IVA (4,5 % del PIB), en los impuestos a la renta de personas naturales (0,7 % del PIB) y en la renta de sociedades (0,9 % del PIB).
Si uno elimina de tajo los beneficios de renta corporativa y personal (algo irreal), apenas se recaudaría un 1,6 % del PIB. Si quisiera recaudarse más sin bajar el umbral de renta personal ni aumentar las tasas de las empresas, tendría que reformarse el IVA y habría que corregir el mecanismo de devolución para las personas de menores ingresos.
Según Eduardo Lora, dadas las bases de tributación y las tasas nominales de estos tres impuestos, el recaudo tributario debería ser de aproximadamente 30 % del PIB en ausencia de las distorsiones mencionadas.
Legitimidad fiscal
El nuevo ministro también debe fomentar la “legitimidad fiscal”, es decir, una percepción positiva sobre el uso de los recursos públicos. Sólo así se aumentaría el espacio político para aprobar las reformas tributarias y de la composición del gasto público.
Si no se asegura esa legitimidad, las reformas fiscales no serán aprobadas o causarán mucho descontento entre los electores. Por eso urge mejorar la calidad del gasto.
Una gestión eficiente de los recursos públicos y una información transparente para la ciudadanía permitirán consolidar la legitimidad fiscal y crear el espacio político y fiscal para reformas que aumenten la productividad, aceleren el crecimiento y aumenten la movilidad social.
Los problemas de la gestión de los recursos públicos en Colombia no han tenido un papel preponderante en las discusiones públicas. Esto es sorprendente, pues el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2018 calculó pérdidas por 4,5 % del PIB debidas a la mala focalización de transferencias, pérdidas por mal gasto en compras públicas, e ineficiencias en el empleo público. Al mismo tiempo, un estudio reciente del BID calculó ineficiencias subnacionales de casi 20 billones de pesos anuales en Colombia.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) aprobó un documento de agenda para la calidad del gasto listo para ejecutar, y ahí la dupla entre el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda será fundamental. Por eso Petro no debería feriar el DNP a cualquier politiquero, ese error le costaría mucho a la consolidación fiscal.
El fantasma de la gasolina
Parte del espacio fiscal depende de resolver el problema del Fondo de Estabilización de Combustibles (FEPC) que dejó de ser un mecanismo de estabilización y se convirtió en uno de subsidios al consumo.
Desde el 2006 Colombia tiene un mecanismo para evitar que las variaciones en el precio internacional del petróleo se traduzcan en volatilidad de los precios domésticos. Aunque el sistema ha funcionado, se convirtió en un riesgo fiscal porque el Fondo debe cubrir la diferencia entre el precio internacional de la gasolina y el precio interno que decreta el gobierno.
Pero si el FEPC no tiene recursos, el gobierno central debe cubrir la diferencia. El precio de la gasolina se ha mantenido artificialmente bajo, y por eso el déficit ha aumentado exponencialmente con la subida del petróleo.
El nuevo ministro también debe fomentar la “legitimidad fiscal”, es decir, una percepción positiva sobre el uso de los recursos públicos.
Según el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), el Fondo tiene una fórmula de ajuste que no responde correctamente a los cambios en los precios internacionales, y eso se agrava con la discrecionalidad en la fijación del precio de la gasolina.
Así, se produjo un déficit permanente que fue asumido por el gobierno. El CARF estima el déficit del Fondo en aproximadamente 33,7 billones de pesos para 2022. Esto significa que debido a los subsidios al precio de la gasolina no habrá un auge por los precios del petróleo que apoye el necesario ajuste fiscal.
El CARF ha sido contundente: la ciudadanía debe conocer la situación del Fondo para llegar a un consenso sobre las reformas necesarias. Planteó además la necesidad de una transición de ajuste de los precios de los combustibles y de tener reglas claras para que el Fondo informe periódicamente a la ciudadanía.
Parte del problema radica en el desconocimiento de la población sobre la magnitud e implicaciones de este asunto.
Pero la reforma es complicada. Según el CARF, un aumento del 100 % en el precio de la gasolina añadiría un 8% a la tasa de inflación, llevándola a casi un 18 % anual y obligando a aumentar transferencias a los más vulnerables para no agravar la pobreza que a su vez se habría agravado por el mayor precio de del transporte y de los alimentos.
Con todo, tal y como lo expuso Marc Hofstetter en su columna “La última jugadita” la decisión del Marco Fiscal de Mediano Plazo de presentar una situación fiscal de mediano plazo casi saneada es un error político, porque causó una sensación falsa de mejoría fiscal. Lo primero para resolver el problema es reconocerlo y cuantificarlo correctamente.
El próximo ministro de Hacienda, tal vez ya nombrado al publicarse este texto, tendrá retos difíciles. Al fin y al cabo, uno no es ministro para ser popular, sino para hacer lo correcto.
