El debate sobre los ajustes a la Regla Fiscal en Colombia 2023
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El debate sobre los ajustes a la Regla Fiscal en Colombia 2023

Escrito por Leonardo Urrea

La situación fiscal de Colombia es difícil y por eso el gobierno propone flexibilizar la regla fiscal. En que consiste esta regla y cuáles serían los cambios.

Leonardo Urrea*

Qué es la regla fiscal

El gobierno propuso ajustar la regla fiscal, y la propuesta desencadenó un debate sobre qué tan flexible es esta regla para manejar el panorama económico actual.

La mayoría de la gente cree que la regla consiste simplemente en prohibirle al gobierno que gaste más allá de un cierto tope; pero esto no es así.

El propósito de la regla fiscal sí es garantizar la estabilidad de las finanzas públicas, pero por medios indirectos, es decir por medio de la disciplina del mercado financiero que incentive al gobierno para que adopte una política fiscal sostenible en el mediano plazo.

Si el gobierno se desvía de los objetivos de balance entre gastos e ingresos o aumento de la deuda, los compradores de bonos exigen tasas más altas de interés de los bonos del gobierno y las calificadoras de riesgo pueden bajarle su calificación —lo cual aumenta el costo de financiamiento y disminuye el atractivo de Colombia para los inversionistas—.

Origen y cambios de la regla

Durante los años 80 y con apoyo de una misión del FMI, se incorporó la primera metodología de medición del déficit fiscal de caja, el primer ejercicio de consolidación fiscal del sector público no financiero. Esta fue la base para un programa de austeridad que redujo el déficit consolidado del sector público de un 5,5% del PIB a 1,1% entre 1984 y 1986.

Durante “la década perdida de América Latina”, Colombia tenía una de las tasas más altas de crecimiento económico de la región, gracias en mucho a la búsqueda de la consolidación fiscal. Esto hizo que hasta finales de los años ochenta el país tuviese una relativa estabilidad fiscal (Junguito y Rincón, 2004).

En mi opinión y la de algunos colegas, el objetivo de largo plazo de la deuda de 55% del PIB es muy alto, pues aun haciendo el ajuste, los pagos de intereses seguirían rondando los niveles actuales.

La Constitución de 1991 cambió radicalmente las instituciones fiscales del país. La idea misma de un Estado Social de Derecho aumentó notablemente el gasto público, que no fue totalmente compensado por las reformas tributarias.

La falta de disciplina y responsabilidad fiscal se tradujo en gasto corriente sobredimensionado y financiado con crédito por parte de los gobiernos regionales y locales. Esto desembocó en una crisis de insolvencia, cuando aumentaron las tasas de interés en la crisis financiera de finales de siglo pasado.

Las primeras reglas fiscales surgieron a raíz de esta crisis; nació un modelo de descentralización con responsabilidad fiscal donde:

  • Se establecieron límites de endeudamiento a nivel subnacional y al aumento de los gastos territoriales;
  • Se creó un mecanismo de ajustes fiscales ordenados para sanear las finanzas de municipios y departamentos, y
  • Se adoptó un marco de planeación fiscal de mediano plazo.

Así evitamos que el gobierno nacional tuviera que rescatar masivamente a los gobiernos subnacionales. Hasta hoy, el nivel subnacional no es una fuente de riesgo fiscal para el país.

Sin embargo, la discusión de una regla fiscal para el nivel nacional tomó años de discusiones entre la academia, el Congreso, el Banco de la República y el Ministerio de Hacienda.

Finalmente, en 2011 se aprobó y Colombia obtuvo el grado de inversión. Esto implicó un acceso a financiamiento externo a menores costos. La señal de adoptar la sostenibilidad fiscal como principio constitucional y crear un instrumento de garantía de las obligaciones fiscales fue bien recibida. Desde entonces el compromiso con la sostenibilidad fiscal ha sido un sello de la política macroeconómica colombiana.

Pero esta regla de balance fiscal tenía al menos dos deficiencias considerables:

  • no contaba con una meta de deuda de largo plazo,
  • y el comité no tenía un equipo propio, sino que estaba dentro del Ministerio de Hacienda, afectando seriamente la independencia y la capacidad técnica.

Debe aceptarse que la anterior regla fiscal no logró estabilizar la deuda.  Además, eran comunes los casos de “contabilidad fiscal creativa”  —es decir, las maniobras contables que siguen existiendo todavía— y las dificultades en la estimación de los ciclos económicos. O sea que siempre hubo buenos argumentos para cambiar o ajustar la regla fiscal.

De hecho, el profesor Marc Hofstetter  planteó que  “con la forma como se está calculando el déficit fiscal, la regla fiscal ha perdido credibilidad y se ha vuelto inocua”. Igualmente,  Guillermo Perry señaló que “el recurso a la contabilidad creativa genera incertidumbre y desconfianza y pueden conducir a rebajas en la calificación de riesgo del país”.

Las principales sugerencias de ajustes para la regla fiscal en ese entonces eran:

  • brindar una mayor independencia técnica y operativa al Comité;
  • mejorar la definición de cláusulas de escape;
  • adoptar un sistema contable y presupuestal que aumente la transparencia; y
  • adoptar mecanismos efectivos de ahorro en los ciclos energéticos y de rentas extraordinarias

Debido a las condiciones causadas por la pandemia de Covid-19, el gobierno suspendió la regla. En medio de esa coyuntura, la regla fiscal fue modificada: se creó un ancla de deuda que minimizaba las maromas contables y se creó el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) con un equipo técnico propio y una designación de delegados más robusta. Hasta hoy, el CARF ha publicado documentos técnicos de alta calidad y ha mostrado su valor como parte de las instituciones fiscales de Colombia.

¿La regla fiscal actual es poco flexible?

Según las cifras fiscales, en el 2023 la regla fiscal debía generar un ajuste de 45 billones de pesos en las cuentas del gobierno. Sin embargo, el cierre de 2022 fue mejor de lo esperado y disminuyó el ajuste de 45 a 5 billones de pesos , un ajuste que no es imposible.

Cuando se analizan las cifras del gasto público —sin intereses, ni déficit del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC)— se encuentra que han aumentado 50 billones entre 2022 y 2023, y otros 50 billones entre 2023 y 2024. Este gasto ha venido impulsado en parte por los gastos de pensiones y salarios que están influidos por la alta inflación reciente.

El gasto público ha aumentado de manera significativa incluso con las reglas actuales. No parece que la regla fuese poco flexible, lo inflexible es el gasto. No obstante, la situación es compleja y la regla sí tiene algunos problemas dignos de análisis.

Actualmente el 30% de los ingresos tributarios se destinan al pago de intereses. En el proyecto de presupuesto el rubro de intereses es de 55 billones de pesos. El mismo presidente Petro se quejó de que 1 de 4 pesos de ingresos se van al pago de intereses y las tasas de interés que miden el riesgo fiscal del Estado colombiano están altas. Parece que es momento de ajustar la deuda pública para reducir el pago de intereses y abrir un mayor espacio fiscal.

Ajustes necesarios 

El debate de fondo no es necesariamente el nivel de gasto. Aumentar exclusivamente el gasto público no es la única forma de fomentar el crecimiento. Se debe empezar a hablar de la eficiencia del gasto público. La teoría económica es contundente en que el déficit no es malo per se, es malo cuando es insostenible o cuando la calidad del gasto es pésima, como en Colombia.

En mi opinión y la de algunos colegas, el objetivo de largo plazo de la deuda de 55% del PIB es muy alto, pues aun haciendo el ajuste, los pagos de intereses seguirían rondando los niveles actuales.

Un estudio reciente del CARF calculó el límite de la deuda para un país en desarrollo como Colombia en 60%. Si el límite de la deuda fuese 40% del PIB, los pagos en interés disminuirían. Además, la política fiscal tendría casi un 20% de margen de expansión en los ciclos de bajo crecimiento y se podría prepagar fácilmente la deuda en los ciclos de alto crecimiento, que es como debería funcionar una regla fiscal óptima. También se podría pensar en ajustes cada cierto tiempo definido con una medida de deuda que tome en cuenta el PIB potencial del país.

De esta manera el rediseño de la regla debería incluir: i) reducir el objetivo de la deuda de largo plazo del 55% a un 40% y ii) suavizar el ajuste fiscal necesario en el mediano plazo para continuar un proceso de consolidación fiscal mediante el aumento de la calidad del gasto y el aumento de los ingresos tributarios.

Foto: Ministerio de Salud - El gobierno anterior suspendió la regla fiscal debido a las condiciones causadas por la pandemia.

El propósito de la regla fiscal sí es garantizar la estabilidad de las finanzas públicas, pero por medios indirectos, es decir por medio de la disciplina del mercado financiero que incentive al gobierno para que adopte una política fiscal sostenible en el mediano plazo.

De otra parte, la restricción a servidores públicos para ser miembros del CARF tuvo la intención de prevenir la influencia del gobierno de turno sobre el Comité. No obstante, la restricción incluyó a los profesores de universidad públicas con las calificaciones necesarias. Se ha convertido en una barrera para que muchos potenciales miembros calificados participen en el manejo fiscal del país. En ese sentido, debe incorporarse esa excepción para garantizar la legitimidad de la regla.

Otro problema central del CARF actual es que el Ministerio de Hacienda paga la nómina, lo que ha causado tensiones que afectan la independencia real del CARF. La independencia presupuestal del Comité es un ajuste que el país debe realizar para fortalecer las instituciones fiscales.

Colombia ha mantenido durante el siglo XXI una tradición de honrar sus compromisos fiscales. Una misión fundamental de la política macroeconómica es recuperar el grado de inversión, reduciendo el gasto en intereses y ampliando la posibilidad de atraer inversiones externas de capital que promuevan el desarrollo económico. Finalmente, la sostenibilidad fiscal es sólo un medio para garantizar los procesos de desarrollo, y no un fin en sí misma. La discusión debe darse con la mayor seriedad y en los espacios adecuados para no generar incertidumbre macroeconómica, más ahora, que no tenemos grado de inversión.

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1 Comentario

Juan Mejia octubre 15, 2023 - 4:00 pm

Es evidente que la estabilidad fiscal es esencial para el bienestar económico y social de Colombia. La necesidad de equilibrar los gastos e ingresos del gobierno y gestionar la deuda de manera responsable es fundamental para mantener la confianza de los inversionistas y garantizar un entorno propicio para el crecimiento económico.
La sugerencia de reducir el objetivo de deuda a largo plazo al 40% del PIB y mejorar la calidad del gasto público es interesante. Esto podría ayudar a reducir los costos de intereses y liberar recursos para inversiones que impulsan el desarrollo. También es importante abordar las preocupaciones sobre la independencia del Comité Autónomo de la Regla Fiscal y garantizar que cuente con el equipo técnico adecuado. La transparencia y la imparcialidad en la toma de decisiones son fundamentales para la efectividad de la regla fiscal.

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