La Ley de competencias y la Historia de la descentralización en Colombia

Durante siglos se ha discutido cuánto poder y autonomía deben tener las regiones frente al centro político y económico, Hoy, con la reforma al SGP y la discusión de la nueva Ley de Competencias, el péndulo vuelve a oscilar entre el centralismo y la autonomía regional. La historia advierte que cada vez que el centro ha limitado fiscalmente a las regiones, el país ha pagado un alto costo en desigualdad y atraso.

El año pasado el Congreso aprobó una reforma constitucional al sistema de transferencias intergubernamentales desde el gobierno central. La amenda constitucional impulsada por el ministro del Interior de entonces, Juan Fernando Cristo, y una coalición en el Congreso, propuso incrementar los recursos asignados del Sistema General de Participaciones (SGP) para gobernaciones y alcaldías. Un debate fuerte se dio entre definir primero los recursos a transferir o las responsabilidades. El Gobierno ganó contra los conceptos de todos sus técnicos y los críticos de la reforma, y se definieron primero los recursos. Se dispuso que el Congreso debía formular en el marco de un año una Ley de Competencias que redefiniera las responsabilidades de gasto entre los distintos niveles de gobierno.

El debate sobre las competencias territoriales en Colombia no es nuevo. Durante siglos se ha discutido cuánto poder y autonomía deben tener las regiones frente al centro político y económico, especialmente en temas sensibles como la tributación, la inversión en infraestructura y la provisión de salud y educación. En la actualidad, con la reforma al SGP y la discusión de la nueva Ley de Competencias, el péndulo vuelve a oscilar entre el centralismo y la autonomía regional. La historia, sin embargo, advierte que cada vez que el centro ha limitado fiscalmente a las regiones, el país ha pagado un alto costo en desigualdad y atraso.

Historia

Durante el período colonial el centralismo fiscal fue absoluto. Los impuestos eran decretados desde Madrid y administrados desde Santafé, sin que las provincias tuvieran voz ni autonomía sobre sus recursos. La salud y la educación quedaron en manos de la Iglesia, y se convirtieron en privilegios de élite en lugar de derechos garantizados por el Estado. Para la defensa del puerto de Cartagena se estableció el situado fiscal –renta de destinación específica– mediante el cual todas las cajas reales del Virreinato enviaban recursos a la ciudad amurallada. La infraestructura de caminos y defensa se financiaba con impuestos a las principales actividades económicas del Virreinato: diezmos, alcabalas, quinto real, sisas, entre otros. El excedente era remitido a la metrópoli colonial. No obstante, los cambios en la monarquía española no estuvieron exentos de la tensión entre el centro y las regiones.

Con las reformas borbónicas del siglo XVIII se reactivó en América el debate sobre la descentralización. Se contrastó la relativa autonomía municipal heredada de los Habsburgo –basada en cabildos con cercanía a las necesidades locales– con las nuevas pretensiones centralistas de los Borbones, que no lograron imponerse de manera uniforme. La diferencia entre ambos radicó en asuntos como la gestión tributaria: bajo los Habsburgo, los impuestos eran negociados y en muchos casos administrados localmente; los Borbones, en cambio, impusieron tributos más estrictos y sistemas de monopolios reales (como el del tabaco y el aguardiente) que dejaban poco espacio a la autonomía regional. En la esfera política, los Habsburgo toleraban cierta pluralidad de poderes (incluido el de la Iglesia), mientras que los Borbones buscaron someter todas las instituciones a la autoridad real. Este modelo colonial dejó una herencia de desequilibrios regionales: un centro caribeño en Cartagena que rivalizaba con Santafé pero que se fue debilitando a lo largo del siglo XIX, y que dio paso a un centro hegemónico consolidado en Bogotá.

Descentralización

El siglo XIX trajo consigo un experimento descentralizador. Desde los primeros años de la independencia se ensayaron formas de organización política descentralizadoras, confederadas y federales que buscaban romper con el legado centralista. Algunos legisladores cercanos a Francisco de Paula Santander, como Vicente Azuero, rescataron el régimen municipal colonial como una tradición descentralizadora útil para la construcción del nuevo Estado en las discusiones de la Constitución de 1821. Sin embargo, sólo en la segunda mitad del siglo XIX se tomaron medidas estructurales para el proceso de modernización fiscal en Colombia.

Un hito clave fue la Ley del 20 de abril de 1850, que descentralizó rentas y gastos públicos. Esta norma otorgó a las provincias el control sobre ingresos provenientes de los diezmos, aguardientes, quintos y derechos de fundición del oro, que entonces representaban más de dos tercios de las rentas nacionales. Además, les permitía reemplazar estos gravámenes heredados del antiguo régimen por impuestos acordes con el naciente modelo agroexportador. Así surgieron en las regiones tributos directos sobre la riqueza y los ingresos, y se transformaron los antiguos estancos del aguardiente y el tabaco. También se multiplicaron las aduanas internas, las cuales, junto a la geografía accidentada, dificultaron la integración de un mercado nacional. Esta ley representó el fin definitivo de la estructura fiscal colonial y dio paso a un proceso audaz de experimentación fiscal, en el que algunas provincias ensayaron formas de tributación directa y gestionaron de forma autónoma ciertos bienes públicos.

Este proceso se consolidó con la Constitución de 1853, que facultó a los estados soberanos como Antioquia, Santander y Cundinamarca para crear sus propios impuestos y destinar recursos a salud y educación. Comenzaron a surgir hospitales y escuelas públicas bajo administración regional y financiados con rentas locales. Sin embargo, la falta de coordinación interregional y los frecuentes conflictos armados convirtieron este federalismo en un caos fiscal, lo que demostró que una descentralización sin reglas claras puede ser tan problemática como el centralismo.

Recentralización

La Constitución de 1886, bajo el principio de “centralización política y descentralización administrativa”, prometió un equilibrio que nunca llegó a concretarse. Aunque en el papel las regiones conservaron ciertas competencias, en la práctica el gobierno nacional centralizó los recursos clave. Las rentas del aguardiente, salinas y degüello pasaron a ser de control nacional, mientras los antiguos estados soberanos, convertidos en departamentos, se vieron restringidos a impuestos menores. El resultado fue previsible: sistemas locales de salud y educación desfinanciados. La pandemia de gripe española de 1918 mostró las fallas del modelo: las autoridades locales, sin recursos, no pudieron responder adecuadamente a la emergencia sanitaria, particularmente grave en Bogotá. La atención de la crisis recayó en iniciativas privadas como la Sociedad Patriótica, impulsada por industriales y banqueros capitalinos. 

Durante el siglo XX se profundizó la tendencia recentralizadora. Las reformas de Esteban Jaramillo en la década de 1920 eliminaron impuestos locales y fortalecieron la tributación nacional, lo que dejó a los municipios sin capacidad real de recaudo. Durante décadas, las regiones dependieron de las decisiones del centro sobre la asignación de recursos. La Constitución de 1991 buscó corregir estos desequilibrios mediante el SGP. Sin embargo, este diseño reforzó una nueva forma de dependencia: muchos departamentos y municipios abandonaron el fortalecimiento de sus ingresos propios, confiando exclusivamente en las transferencias nacionales. Además, se debilitó excesivamente la capacidad fiscal de los departamentos, cuyas fuentes de financiación propias provienen mayoritariamente de impuestos al consumo de licores, cerveza y cigarrillos, que financian principalmente al sistema de salud. La crisis fiscal subnacional de final de siglo mostró de nuevo que una descentralización sin reglas robustas es dañina para el proceso de desarrollo del país.

Ley de Competencias

Hoy, el debate sobre la Ley de Competencias revive viejas tensiones. Por un lado, se plantea la necesidad de mayor autonomía fiscal para que las regiones puedan gravar actividades económicas locales o diseñar tributos acordes con las realidades actuales: impuestos ambientales, al turismo, a los vapeadores, entre otros. Por otro, se advierte sobre los riesgos de un federalismo asimétrico, donde los municipios más pobres queden aún más rezagados. Casos como el del impuesto predial y el ICA son reveladores: mientras Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla recaudan billones, cientos de municipios ni siquiera actualizado sus catastros durante más de veinte años.

En salud y educación, las desigualdades persisten. Aunque el SGP financia estos sectores, las diferencias entre regiones son notables. Un estudiante en Chocó recibe menos recursos que uno en Cundinamarca, y los hospitales públicos en zonas apartadas colapsan ante la falta de inversión local. La pregunta de fondo es si la nueva reforma aprenderá de los errores del pasado: si otorgará herramientas reales a las regiones o si simplemente transferirá más responsabilidades sin los recursos correspondientes, o si mantendrá la estructura rígida de las actuales transferencias, que no toma en cuenta la diversidad de las regiones colombianas.

La historia fiscal de Colombia ha sido pendular: ciclos de descentralización seguidos por reacciones centralistas. Pero una lección es clara: cuando las regiones cuentan con autonomía real, innovan; cuando dependen del centro, se estancan. Hoy, con la crítica situación financiera del gobierno central y dado que los ponentes de la reforma constitucional sostuvieron que tendría un “impacto fiscal neutro” para el gobierno central, estos aprendizajes históricos deben estar en cada mesa de negociación.

La Ley de Competencias no debe ser otro parche en este eterno vaivén. Es imprescindible garantizar que los territorios cuenten con voz, recursos, autonomía, control fiscal efectivo, burocracias locales fortalecidas y capacidad para atender sus propios desafíos. No se trata de pedir limosnas, sino de definir con claridad las competencias entre municipios, departamentos y el gobierno central. Tres siglos de historia deberían bastar para entender que sin autonomía fiscal efectiva y reglas claras sobre las responsabilidades de cada nivel de gobierno, el desarrollo regional seguirá siendo una promesa incumplida.

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