La economía bajo el gobierno del cambio: reformas para el futuro
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La economía bajo el gobierno del cambio: reformas para el futuro

Escrito por Leonardo Urrea

Ante las dificultades del gobierno para tramitar sus reformas, necesitamos ir al fondo de los problemas colombianos y adoptar las políticas que necesariamente deben ser de largo plazo.

Leonardo Urrea R.*

El descontento social y el gobierno Petro

Durante los últimos treinta años Colombia había consolidado una clase media robusta. Pero la pandemia del Covid-19 expuso las grietas del modelo de desarrollo. La pobreza aumentó de 35,7% en 2019 a 42,5% en 2020, y la pobreza extrema pasó de 9,6% a 15,1%. 

Ante los altos niveles de desempleo y el debilitamiento del tejido empresarial, el gobierno Duque aumentó la cobertura de los programas de transferencias sociales y apoyo empresarial. Pero el entonces candidato Petro aprovechó la inconformidad general por la falta de oportunidades y capitalizó el descontento ante varios errores del gobierno Duque. Llegó a la presidencia con un mensaje de esperanza para los más desfavorecidos y un discurso enfocado en el cambio. 

Las iniciativas de su gobierno han incluido una reforma tributaria —que aumentó las cargas para las empresas y gravó a los colombianos de ingresos medio-altos—, reformas polémicas en salud, sistema pensional, laboral y servicios públicos. Sin embargo, estas reformas parecen más ambiciosas que estratégicas, considerando la capacidad limitada del Congreso para procesarlas durante un corto periodo gubernamental—y sin consensos claros sobre sus diagnósticos—. 

En menos de 18 meses, el gabinete ha experimentado cambios recurrentes. Las voces críticas o ponderadas han sido marginadas en favor de personas que hagan eco al presidente Petro. Esto ha limitado las oportunidades para consensos significativos sobre reformas esenciales.

Lamentablemente, aunque hizo campaña durante más de 30 años para llegar a la presidencia, Gustavo Petro no tenía un plan concreto para Colombia. No existía una visión clara apoyada por paquetes específicos de reformas.

Adicionalmente, la inversión de investigación y desarrollo no despegará en el sector privado hasta el que sistema de ciencia y tecnología sea funcional, se invierta desde el Estado en investigación masiva, y se nombren personas capaces para administrar el ecosistema de innovación e investigación en el país.

Foto: Integración social - En Colombia crear y hacer empresas es costoso y debido a la informalidad empresarial es difícil conseguir recursos a través del sistema financiero.

Conocer cómo funciona el Estado colombiano implica entender la lentitud del Congreso, el cual suele aprobar máximo dos o tres reformas por gobierno. El argumento “estamos aprendiendo” pierde validez al recordar que en el Estado existen o existían miles de técnicos y funcionarios que saben cómo funciona el sistema y fueron desplazados por venir de un pasado “neoliberal”. Esto se asemeja a una purga ideológica como la de la guardia roja en China.

Estos errores le han costado al gobierno escándalo tras escándalo, y ha dejado una idea generalizada de ineptitud, desorden y falta de línea política.

Consenso sobre los problemas

La falta de consenso sobre los retos a solucionar es un problema principal de la política; el debate se ha dado vagamente entre lo público y lo privado, entre el pueblo y la élite, o entre el pasado y el futuro. Una situación que no es extraña en un ambiente populista, prisionero del discurso y con poca claridad sobre acciones concretas para solucionar esos problemas. 

A pesar del ambiente, el ideal de una sociedad de altos ingresos, equidad, movilidad social, y sostenibilidad macroeconómica y ambiental sería capaz de unir a los colombianos. Además de la inseguridad y la corrupción, tenemos problemas económicos de fondo: bajos niveles de productividad, gran desigualdad en las oportunidades y deficiencias institucionales que nos impiden el avance. 

Baja productividad

La baja productividad tiene varias raíces, pero me enfocaré en las tres principales: el desacople del mercado laboral, la dificultad para crear y agrandar las empresas, y la falta de inversión en investigación y desarrollo.

Según la Misión de Empleo, las prestaciones sociales se financian con impuestos al trabajo que desestimulan el empleo y no protegen a gran parte de la fuerza laboral. Además de que la poca flexibilidad y seguridad para los trabajadores, existe un desacople entre el sistema educativo y las necesidades de las empresas; como indica el cuadro siguiente, son muchos los sectores con demandas insatisfechas de trabajadores:

La educación básica y media está separada entre pobres y ricos, lo cual crea un “apartheid” educativo. Mientras tanto, la educación universitaria de calidad y privada es muy costosa y la oferta de calidad del sector público no es suficiente. Muchas universidades públicas regionales están capturadas por redes políticas corruptas y no existen mecanismos en la Ley 30 para condicionar el financiamiento a la calidad de sus servicios.

En el frente empresarial la situación es también compleja y anti-crecimiento. Crear   y hacer crecer empresas es costoso y necesita capitales que dada la informalidad empresarial son difíciles de conseguir en el sistema financiero. Además, el mercado de capitales no ha sido reformado para abrir oportunidades de cotizar en bolsa a empresas medianas. 

Adicionalmente, la inversión de investigación y desarrollo no despegará en el sector privado hasta el que sistema de ciencia y tecnología sea funcional, se invierta desde el Estado en investigación masiva, y se nombren personas capaces para administrar el ecosistema de innovación e investigación en el país.

El sistema tributario está recargado contra las empresas y el Estado en vez de fomentar las condiciones para el crecimiento del comercio y la producción funciona como una policía económica que protege sectores que cuentan con el poder suficiente para proteger sus regímenes tributarios especiales. 

Al final, los tributos acaban siendo pagados en parte por los consumidores y generando problemas de formalidad que afectan el desempeño de las empresas que en un 95% son pequeñas y medianas.

Un asunto que el país tiene pendiente para su modelo de desarrollo es la generación de un mercado de tierras. El proceso de ordenamiento social de la propiedad, de actualizar el catastro, y de implementar el impuesto predial en todo el país no ha presentado avances significativos. 

Igualdad de oportunidades

En materia de igualdad de oportunidades, la educación de mala calidad y segregada es un componente central. Uno de los problemas, como lo detalló la Fundación Compartir hace casi una década, es el proceso de formación de maestros. 

En Colombia, los estudiantes con peores puntajes en las pruebas Saber optan por estudiar licenciaturas, y los mejores estudiantes dentro de ese grupo son contratados por colegios privados. Esto empeora la situación educativa, dado que los mejores estudiantes del país no aspiran a ser profesores de colegio. 

El papel del gremio de maestros en la reforma a la educación básica y media es crucial para posicionar a los estudiantes en el centro del sistema y no a los intereses de otros actores. 

Otro elemento importante es la provisión de bienes públicos de calidad para toda la población. En este aspecto, el principal reto de la política fiscal es aumentar la calidad de la inversión pública. 

Anualmente se gastan casi 400 billones de pesos en el Presupuesto Nacional y no se evalúan sus usos ni sus resultados de forma sistemática. Implementar un sistema de evaluación de calidad del gasto, que vaya más allá de un par de programas anuales es elemental para que el dinero público se gaste bien, se combata la corrupción y se supere la inflexibilidad del presupuesto. 

Un avance para reconocer de este gobierno es el registro único social, que permitirá generar mejoras en la focalización de subsidios. Las pensiones y la estratificación son un foco del grave problema de pagar con dinero público a gente que no lo necesita, y al mismo tiempo, dejar sin ningún amparo a millones de colombianos en necesidad.

Calidad institucional 

El esquema general de la Constitución del 91 con su división de poderes aún permanece, aunque con las mismas falencias de nacimiento: el presidente tiene control sobre el Congreso con partidas presupuestales para los legisladores, y el poder legislativo tiene intereses clientelistas en el ejecutivo, lo que le resta legitimidad y engorda las cifras de impunidad y corrupción. 

Pese a eso, la división de poderes aún parece existir en Colombia, y no hay un poder público que controle completamente a los demás.

En materia de política económica la tríada Banco de la República, Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Ministerio de Hacienda han enfrentado ataques directos mediante el uso peyorativo del término “tecnócratas”.

Sin embargo, el Banco de la República ha mantenido su misión de combatir la inflación y no ceder antes las presiones del ejecutivo, mientras que el DNP continúa en una senda de declive de capacidad técnica y su rol de asesor del presidente cada vez se ve más deteriorado, especialmente con la salida de Jorge Iván González quien se opuso a un decreto presupuestal que minaba la transparencia fiscal. 

El objetivo de recuperar el grado de inversión parece cada vez más lejano dados los recientes problemas de transparencia fiscal que produjeron la salida de varios funcionarios del Ministerio de Hacienda. La institucionalidad económica permanece, aunque su debilitamiento ha generado dudas e incertidumbre en varios mercados.

Anualmente se gastan casi 400 billones de pesos en el Presupuesto Nacional y no se evalúan sus usos ni sus resultados de forma sistemática. Implementar un sistema de evaluación de calidad del gasto, que vaya más allá de un par de programas anuales es elemental para que el dinero público se gaste bien

El problema de inseguridad en el país y los procesos de paz problemáticos no han ayudado tampoco a generar un ambiente de confianza institucional que promueva la inversión. La labor de la fiscalía y las dudas sobre su transparencia han causado un ambiente de zozobra y el déficit de policías en las grandes ciudades sólo ha permitido que las ideas generales de inestabilidad se apoderen del discurso público. 

Una agenda de reformas

Debido a la estructura del sistema político y a que los periodos presidenciales son de cuatro años, llevar a cabo un paquete completo de reformas que solucione los problemas más graves necesitaría una serie de varios gobiernos. Existen algunas reformas como las de educación básica y media, y la de formación de profesores, que son habilitantes para otras reformas como las de educación superior y del mercado laboral. 

Un acuerdo político sobre un par de reformas en el periodo de gobierno 2026-2030 podrá articular a la izquierda democrática desilusionada del gobierno Petro y a la derecha democrática que deje atrás la lógica corrupta de caza de rentas y promueva una economía capitalista moderna. 

Tal vez en una dinámica política similar a la del Frente Amplio de Chile en los 90’s, el país pueda lograr cambios económicos y sociales significativos con acciones concretas y no sólo con discursos grandilocuentes. 

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