Un subsidio insostenible

Esta semana comienza el proceso de ajuste en el precio de la gasolina, con un aumento de $200 por galón. Durante los tres próximos meses, el precio promedio final pasará de $ 9.180 a $ 9.380, $ 9.580, y $ 9.780, respectivamente.

Pero el problema central consiste en la insostenibilidad fiscal del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), que acumulará un déficit de 34 billones al cierre de 2022, según estimaciones del Comité Consultivo de la Regla Fiscal.

La presión sobre el FEPC y el precio de la gasolina proviene de factores internacionales, como la guerra en Ucrania que aumentó los precios energéticos, o el proceso de reactivación mundial después de la pandemia.

Pero el problema también resulta de que el FEPC tiene serios problemas de diseño y necesita cambios sustantivos.

El gobierno gasta aproximadamente 15 billones por año en programas sociales como Familias en acción, Ingreso solidario o Colombia Mayor. No sería buena idea gastar más del doble estabilizando el precio de la gasolina. Y menos todavía al recordar que entre 22 y 24 millones de colombianos están en situación de pobreza y esperan soluciones.

Dos preguntas

Dada esta esta situación, vale la pena examinar dos preguntas de política económica:

• ¿En qué consiste el problema del FEPC?,
• ¿La solución a largo plazo es eliminar el FEPC?

Las respuestas rápidas serían que

• El FEPC dejó de ser un mecanismo de estabilización y se convirtió en un controlador de precios, a través de subsidios: de aquí resulta el problema fiscal.
• Pero eliminar el FEPC completamente no sería una buena idea, menos aún bajo el panorama inflacionario actual.

  A continuación, explico estas respuestas con mayor profundidad.

De dónde salió el Fondo

La política de estabilización de precios de combustibles en Colombia tuvo un cambio significativo a finales del siglo XX, cuando se decidió que los criterios de mercado debían operar por encima de los criterios macroeconómicos de control de inflación.

El ministro de Minas asumió la tarea y adoptó una metodología basada en los costos de cada eslabón de la cadena, en relación con los mercados competitivos referentes del momento. Para 1998 el precio internacional del petróleo fue 17 US$, de modo que Colombia liberó el precio de la gasolina para que convergiera con el internacional. No obstante, tiempo después, en 2007, el precio del petróleo se elevó a 60 US$, lo cual significó una mayor presión sobre los precios del país.

En ese contexto, el artículo 69 de la Ley 1151 creó el Fondo de Estabilización con la idea de evitar cambios abruptos en los precios internos de gasolina. Cambios provenientes de las fluctuaciones de los precios de combustibles en el exterior. Por ende, se decidió que ECOPETROL asumiría este margen inicialmente y después el gobierno liquidaría los saldos y pagaría la deuda.

El mecanismo fue y sigue siendo simple. Se basa en un precio interno y uno de referencia internacional. Cuando el precio interno está por encima del internacional, el fondo debe ahorrar. Este acumulará recursos para suavizar el impacto cuando el precio internacional esté por encima del interno.

Además del margen, la metodología incorpora los cálculos de la Comisión de Regulación de Energía (CREG) para evaluar los márgenes de distribución.

 Lamentablemente el fondo, desde su fundación, ha ido permanentemente en déficit, por la no aplicación de la metodología debido a razones políticas. Pero hoy por hoy el problema tiene que ser enfrentado inevitablemente.

La trampa del manejo por parte de los gobiernos de turno

En teoría económica existe un gran debate, que viene desde los años setenta, sobre la forma como el Estado debe intervenir en la economía. Se discute si la intervención estatal debe ser discrecional, es decir, la decisión del presidente o del ministro de turno, o si debe ser reglado, es decir, definir un conjunto de reglas amparadas por la ley.

La discrecionalidad da flexibilidad, pero permite aplazar decisiones impopulares, aunque necesarias en el corto plazo, como sucedió con el FEPC. Las reglas, por otro lado, son más inflexibles, pero otorgan mayor certidumbre a la ciudadanía y a los mercados.

Lo que pasó con el FEPC es una lección para los colegas que no gustan de las reglas y que tradicionalmente han defendido la discrecionalidad total. Los gobiernos anteriores no tomaron las decisiones sobre el ajuste en el precio por el temor a la ciudadanía y la impopularidad de semejantes medidas, también ponderando la recuperación económica en curso y los riesgos de tener una inflación de dos dígitos.

El gobierno actual tendrá que pagar el costo político del ajuste. Vale recordar que el gobierno anterior tomó algunas acciones correctas, como el reconocimiento de la deuda del FEPC, su parcial contabilización en las cuentas fiscales, y el fomento a la recuperación económica. Pero los ajustes mensuales de precios no se realizaron según indicaba la metodología, y con esto se creció la bomba fiscal que heredó este gobierno.

El problema fundamental radica en que los gobiernos tienen una discrecionalidad muy grande para ajustar o no los precios al productor cuando cambian las circunstancias. Actualmente existe un límite del ajuste de 3 % mensual, lo cual impide ajustes que permitirían la operación sostenible del FEPC.

Es decir, la falta de rigor en aplicar la fórmula por parte del ministro de Minas es gran parte del problema, por el costo político elevado que conlleva un aumento “discrecional” del precio de la gasolina.

Adicionalmente, el tono gris alrededor de las cifras del déficit no ha ayudado a una discusión técnica y política, con claridad y altura. Se puede decir que, además del déficit, hay problemas de transparencia fiscal que por supuesto deben ser resueltos con prontitud.

Hay que mencionar otros dos problemas que plantearon  Corficolombiana y ANIF. Las entidades informan que

• Cuando ECOPETROL asume el diferencial y espera el pago por parte del gobierno, produce algunas presiones sobre el valor de las acciones de la empresa, debido al costo de oportunidad de esos recursos. O sea que no es justo con los accionistas privados de la compañía.
• El mecanismo de ahorro del FEPC entonces aplicable fue declarado inconstitucional en 2013 y por eso su déficit tuvo que ser cubierto con créditos de tesorería durante dos años (hasta que en 2016 se decretó una contribución parafiscal).

La solución

Este gobierno tiene la opción de ajustar los precios de los combustibles, o de seguir acumulando deuda o de desfinanciar otros sectores para cubrir el déficit del FEPC, así sea a largo plazo.

Pero las dos últimas opciones son inaceptables desde la perspectiva fiscal y la social. Por tanto, el gobierno tiene la necesidad y la obligación de ajustar los precios de los combustibles.

Es decir, el gobierno está tomando las decisiones correctas. El Ministro de Hacienda ha dicho que no se tocará el precio del ACPM —diésel—, lo cual permite que el reajuste no afecte de inmediato el precio de los alimentos y demás bienes sensibles a los costos del transporte.

Pero aun entonces, según el DANE, la gasolina representa el 2,9 % del presupuesto de los colombianos. El gobierno debe tener en cuenta algunas estimaciones previas del CARF que plantean que duplicar el precio de la gasolina implicaría un aumento adicional de 8% en la inflación. Por eso la transición debe ser moderada en el contexto de la inflación actual.

Por su parte el CARF planteó la urgencia de publicar la información mensual sobre el saldo del FEPC, para que la sociedad pueda tener más consciencia sobre la situación. También recomendó precisar las fechas de pago del déficit en cada semestre y especificar las fuentes presupuestales para pagar la deuda

Pero el déficit no se encuentra totalmente reflejado en las cuentas fiscales, lo cual es absolutamente necesario para la transparencia fiscal y para una comunicación directa con la ciudadanía.

Una opción sería que la regla de ajuste de precios se aplique de manera automática cada mes, y que los precios sean calculados por la CREG. También se necesitan cláusulas de escape o excepción claras, para determinados choques externos o presiones inflacionarias.

Debemos además encontrar un mecanismo para que el gobierno no tenga el incentivo perverso de no ajustar los precios y obligarlo a mantener la sostenibilidad del Fondo de Estabilización.

Modular los precios no es controlar los precios 

En resumen, el objetivo del FEPC es modular los precios internacionales de combustibles. El Fondo no debe actuar como un controlador de precios – lo cual le es imposible-.  La gráfica siguiente muestra la evolución del precio del petróleo entre 1997 y 2022:

El ajuste actual es inexorable, pero eliminar el Fondo sería un error enorme, similar a la casi eliminación del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, cuando Colombia se quedó sin fondos de estabilización macroeconómica, en la reforma de regalías de 2020.

En cambio, un sendero de ajustes de precios paulatino puede enderezar el FEPC y ponerlo alrededor de un eje donde cumpla la función real de estabilización macroeconómica. Así dejaría el papel erróneo de controlar precios a través de subsidios.

Finalmente, la política de corrección de precios de gasolina es correcta. Incluso sin sumarle los fines nobles de sostenibilidad ambiental y transformación energética abanderados por el gobierno actual.