La reforma

Este 16 de junio el Congreso aprobó en último debate el proyecto de ley que reforma el Código General Disciplinario y le otorga a la Procuraduría General de la Nación funciones propias de los jueces.

Según la autora de la iniciativa, la procuradora Margarita Cabello, el proyecto cumple la orden que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) impartió al Estado colombiano en el caso Petro Urrego vs. Colombia.

En este fallo, la CIDH encontró que el Estado vulneró los derechos políticos del exalcalde de Bogotá, Gustavo Petro, cuando el entonces procurador Alejandro Ordóñez lo destituyó de su cargo. Como consecuencia, la Corte le ordenó al Estado cambiar sus normas para adecuarlas a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

¿Pero cuál es el alcance de esa decisión? ¿El proyecto aprobado cumple lo que ordenó la CIDH?

¿Qué dijo la CIDH?

El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra los derechos políticos de los ciudadanos. En el numeral 2, señala que aquellos pueden ser reglamentados por la ley, “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

De acuerdo con este artículo, una sanción que limite el ejercicio de los derechos políticos solo puede ser impuesta por un juez penal, y no por una autoridad administrativa como la Procuraduría. Por eso la CIDH afirmó que el Estado había vulnerado los derechos políticos de Petro y ordenó cambiar la legislación interna para adecuarla a la Convención. Recordemos que, en virtud del artículo 2 de la Convención, los Estados se comprometen a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en ella.

Para cumplir la orden de adecuar el ordenamiento jurídico interno, la sentencia dispuso que debían suprimirse las normas y prácticas que entrañen violación de las garantías previstas en la Convención y, en su lugar, expedirse nuevas disposiciones. Según la CIDH, los artículos 277.6 y 278 de la Constitución colombiana pueden ser interpretados de forma compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, por eso, no requieren ninguna modificación.

Estos artículos establecen que la Procuraduría tiene la facultad de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” (artículo 277, numeral 6) y “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas (…)” (artículo 278).

Según la CIDH, estos artículos no son contrarios a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, siempre y cuando se entienda que los funcionarios de elección popular pueden ser vigilados, pero no investigados ni sancionados por la Procuraduría.

En cambio, los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único –hoy, artículos 48 y 49 del Código General Disciplinario– establecen que la Procuraduría puede destituir e inhabilitar a funcionarios públicos democráticamente elegidos, como sucedió con Petro. Según la CIDH, esto vulnera el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues le permite a una autoridad administrativa y no judicial limitar derechos políticos.

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Un nuevo diseño institucional

El proyecto presentado por la Procuraduría prende resolver este problema otorgándole a la entidad funciones jurisdiccionales, es decir, facultándola para administrar justicia sin dejar de ser un órgano administrativo.

La concesión de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas como la Procuraduría tiene fundamento en el artículo 116 de la Constitución, que así lo permite. En todo caso, las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales deben actuar como lo hacen los jueces, es decir, mediante fallos independientes y autónomos sometidos al imperio de la ley, en los términos de los artículos 228 y 230 de la Constitución.

Con el fin de garantizar estos atributos, en las ponencias para primer y segundo debate se introdujeron dos artículos que no venían en el proyecto original. En estos artículos nuevos se establece que el juzgamiento de los funcionarios públicos de elección popular será ejercido así:

• En primera instancia, la competencia la tiene una sala disciplinaria de tres integrantes, escogidos por un concurso de méritos que adelante la Comisión Nacional del Servicio Civil, por un período fijo e institucional de cuatro años; y
• En segunda instancia, el proceso lo conoce el procurador general de la Nación.

Además, se establece que los recursos contra decisiones sancionatorias impuestas por el procurador general están sujetos a doble conformidad u opinión de otra sala. Esta nueva sala estará compuesta por tres personas sorteadas de una lista conformada por quienes hayan obtenido los puntajes más altos en el concurso realizado para elegir la sala disciplinaria de primera instancia.

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¿Se cumple la orden de la CIDH?

Como ya dije, la orden de la CIDH implica que: (i) los funcionarios públicos de elección popular solo puedan ser destituidos por -un juez; y (ii) esto solo puede ocurrir en el marco de un proceso penal.

Con la reforma a la Procuraduría aprobada por el Congreso se cumpliría el primero de los dos requisitos. En efecto, la Procuraduría tendría funciones jurisdiccionales, con salas de juzgamiento, procedimientos de selección y períodos institucionales, y garantías de doble instancia y conformidad. Por eso, puede decirse que materialmente la sanción se impondría a través de un proceso judicial.

En todo caso, cabría preguntarse si el nuevo diseño institucional garantiza de forma suficiente la independencia de la Procuraduría, pues la cabeza de este organismo sigue siendo elegida por el Senado. Como el procurador conocería la segunda instancia de los fallos impuestos por la sala de juzgamiento, esto podría implicar una injerencia política en las sanciones.

Pero aún si se aceptara que el diseño constitucional garantiza la independencia del procurador, el segundo requisito no se cumple, pues los procesos de la Procuraduría no tienen ni pueden llegar a tener un carácter penal. Jurídicamente, las faltas disciplinarias no son equivalentes a los delitos: mientras que las primeras las investiga y sanciona la Procuraduría, los segundos los investigan y sancionan los jueces penales.

Además, incluso si se aceptara esta equivalencia, la Constitución prohíbe que las autoridades administrativas a las que se atribuyan funciones jurisdiccionales asuman el juzgamiento de delitos e instruyan sumarios. Dicho de otra manera, ninguna reforma legal puede establecer que la Procuraduría sea una autoridad penal, pues esto vulneraría la Constitución.

Aunque otorgarle funciones jurisdiccionales a la Procuraduría solucione parte del problema, no se cumple con la orden de que la destitución de funcionarios públicos de elección popular ocurra únicamente en el marco de un proceso penal. Por eso, es muy probable que la CIDH declare que el Estado colombiano no adecuó sus normas a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, por lo tanto, que no cumplió con su sentencia.