Aunque no prosperó la censura contra la ministra Abudinen, el episodio deja enseñanzas importantes sobre la responsabilidad de los ministros y las garantías para los congresistas en estos procesos.
Manuel Alberto Restrepo Medina*
La renuncia y la moción
La ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Karen Abudinen, renunció este 9 de septiembre en medio del escándalo por el contrato con la Unión Temporal Centros Poblados.
La renuncia de la ministra no impidió que un día más tarde la Cámara de Representantes votara la moción de censura en su contra, como lo permite el artículo 135 de la Constitución. La mayoría de los representantes que participaron de la sesión apoyaron la censura, pero no se alcanzó la votación necesaria para ser aprobada.
En otras palabras, el escándalo tuvo un alto costo político para el gobierno, pero Abudinen se salvó de ser el primer integrante del gabinete destituido por votación del Congreso en la historia de Colombia.
En todo caso, el episodio dejó al menos dos preguntas sobre la naturaleza y las consecuencias de estos procesos:
- Si, al parecer, la ministra no se apropió de recursos públicos y no participó en ninguna actuación ilegal, ¿por qué tendría que responder ante el Congreso y perder su cargo?
- ¿Los congresistas pueden ser investigados por las afirmaciones que hicieron sobre la conducta de la ministra durante el debate de moción de censura?
¿Qué es la responsabilidad política?
Según la Constitución, los servidores públicos son responsables por la infracción de la Constitución o la ley, así como por la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Se entiende por responsabilidad la consecuencia que debe recaer sobre quien haya realizado un acto que hizo daño a un bien jurídico de un tercero. En el caso de los servidores públicos, la responsabilidad puede hacerse efectiva de distintas maneras, por ejemplo, con una sanción o con la exigencia de pagar una suma al Estado.
Las sanciones pueden ser penales, disciplinarias, administrativas o políticas, mientras que la obligación de hacer un pago puede resultar de las figuras conocidas como repetición, responsabilidad fiscal, responsabilidad civil o reparación integral derivada de una condena penal.
En todos los casos, la responsabilidad es el resultado del ejercicio de algún mecanismo de control por parte de una autoridad. En ese trámite, el eventual responsable tiene derecho a defenderse y a tener un debido proceso.
En ese contexto, la moción de censura es uno de los mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad política. Para ser aprobada, esta moción debe ser votada afirmativamente por mayoría absoluta, es decir, por la mayoría de los integrantes —y no apenas de los asistentes— de la cámara que la propuso. En caso de obtener esa mayoría, el funcionario censurado debe separarse de su cargo.
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¿Qué se debate en una moción de censura?
Al debatir la moción de censura, los congresistas no examinan la legalidad o ilegalidad de las actuaciones de los funcionarios. Para eso existen los procesos penales, disciplinarios o fiscales, cuya competencia es de los fiscales, los jueces y los organismos de control.
En la moción de censura se ponderan la oportunidad, la conveniencia, la razonabilidad y la efectividad de la gestión del funcionario. Lo central no es si sus acciones u omisiones fueron ilegales, si constituyeron una conducta punible o si contribuyeron a afectar el erario.
En últimas, un voto a favor de una moción de censura es un reproche de indignidad contra el funcionario, que se separa de su cargo por su incapacidad de hacer respetar la función pública o de proteger el erario. Esa es una de las implicaciones que tiene aceptar una alta dignidad en el gobierno, cuando las fallas del equipo de trabajo les cuestan a los contribuyentes miles de millones de pesos.
El caso de la MinTIC
En el caso de la exministra Abudinen, la moción de censura no pretendía establecer si ella elaboró los pliegos de condiciones, evaluó las propuestas, redactó el contrato o revisó y aprobó las pólizas y las garantías.
Como responsable de la contratación de la entidad que presidía, la ministra debía tomar las medidas para garantizar que la licitación permitiera escoger a un proponente idóneo, cumplir con las expectativas del Ministerio y garantizar que las obligaciones asumidas por el contratista efectivamente se cumplieran.
Pero el contrato se incumplió y las garantías que amparaban el buen manejo del anticipo resultaron fallidas. Por eso, desde la óptica política, la exministra puede ser responsable por no haber impartido las orientaciones necesarias para proteger el erario o no haber hecho los seguimientos pertinentes para que el incumplimiento no ocurriera.
Esta responsabilidad política es independiente de las responsabilidades personales de los funcionarios de la entidad, por las cuales ya se ha producido la desvinculación de la secretaria general y la jefa de la oficina jurídica de esa cartera.
Aunque la moción de censura no obtuvo los 85 votos para ser probada, la Cámara envió un mensaje político al gobierno: 56 congresistas votaron a favor de censurar a la ministra y apenas 30 votaron en contra. Esta votación es un reproche, que no necesariamente implica que la exministra hubiera cometido o no un delito o una falta disciplinaria.
¿Y la responsabilidad de los congresistas?
Durante el debate sobre la moción, la entonces ministra anunció que tomaría acciones legales contra de los congresistas que la citaron y “la difamaron” en sus intervenciones.
Pero estas acciones legales no tendrían ninguna posibilidad de prosperar, porque los congresistas están amparados por la “inviolabilidad parlamentaria”: una figura que impide que los parlamentarios sean perseguidos por las opiniones y los votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
Como quiera que el trámite de una moción de censura hace parte de la función de control político de los congresistas, las opiniones que se expresen sobre la conducta de un ministro citado no pueden constituir un delito ni una falta disciplinaria. La inviolabilidad parlamentaria es una garantía de la independencia de la institución que hace control político sobre el gobierno y de la libertad de expresión de quienes lo vigilan.
Al ser una garantía institucional, un congresista no puede renunciar a la inviolabilidad parlamentaria. Esta figura es perpetua, absoluta y específica:
- Es perpetua porque se prolonga indefinidamente en el tiempo aún después de que el parlamentario haya dejado de ostentar esa condición;
- Es absoluta porque se predica de todas las funciones ejercidas por los congresistas, y
- Es específica porque no ampara las conductas del parlamentario que hayan sido realizadas por fuera de sus funciones.
Esta garantía es tan importante que ha sido calificada por la jurisprudencia constitucional como el cimiento sobre el cual se edifica el principio de separación de poderes. Afortunadamente, la exministra o sus asesores entendieron esto a tiempo y descartaron adelantar acciones en contra de los congresistas que citaron el debate de moción de censura.