El abuso de poder o el exceso de figuración no dejan ver lo esencial: hay que suprimir unas funciones y reforzar otras, y redefinir facultades y procedimientos en cada una de estas entidades. Una propuesta.
Jorge Iván Cuervo*
Figuras controvertidas
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República están en el ojo del huracán, no tanto por los resultados de su gestión, que son difíciles de medir, sino por las polémicas en que se han visto envueltos sus titulares — Alejandro Ordóñez y Sandra Morelli, respectivamente — asociadas con sus estilos de gestión y con la interpretación que cada uno ha hecho de sus funciones, en algunos casos en la frontera de la extralimitación.
Pero en medio de sus apariciones coyunturales, se nos olvida lo esencial: independientemente de quién ocupe el cargo, ¿para qué sirven la Procuraduría y la Contraloría?
Edgardo Maya y Alejandro Ordoñez
El juicio sobre la utilidad de una institución no debe basarse en la persona que ocupa el cargo, así que para juzgar el rol de la Procuraduría es irrelevante si el titular es Alejandro Ordóñez o Edgardo Maya, su antecesor inmediato:
- ambos nombraron familiares de magistrados y de congresistas en la institución;
- ambos hicieron uso selectivo de su poder disciplinario;
- ambos nombraron procuradores regionales para dar gusto a políticos;
- ambos pagaron favores políticos con puestos, por ejemplo, con los procuradores judiciales que intervienen ante tribunales y cortes con sueldos iguales a los de los magistrados respectivos;
- ambos tenían conflictos de interés con los congresistas que los eligieron;
- ambos estuvieron y organizaron reuniones sociales con asistencia de congresistas, ministros, presidentes y periodistas. Porque si algo caracteriza hoy al alto funcionario colombiano es carecer de la virtud que Alberto Lleras llamó la actitud republicana, la austeridad en su vida privada[1].
La diferencia entre Maya y Ordoñez radica en que el segundo ha interpretado su mandato en materia de protección de derechos humanos como una cruzada personal en favor de una visión católica ortodoxa, abandonando la neutralidad religiosa e ideológica que deben ejercer los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Esta conducta es más grave aún cuando el funcionario tiene por misión defender los derechos de todos los ciudadanos.
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Ordoñez también ha ejercido su poder disciplinario para sancionar a funcionarios que no se someten a sus directrices morales: tal fue el caso del alcalde de Medellín, Alonso Salazar, cuya destitución se debió más al haber desafiado a Ordóñez — al abrir la Clínica de la Mujer — que a su supuesta participación en política, cuando denunció la influencia de grupos armados en la pasada campaña electoral. El abuso contra Salazar es un argumento en favor de quienes — como Rodrigo Uprimny — consideran que la Procuraduría es una institución redundante e innecesaria, que debe desaparecer.
Otros excesos abren el debate sobre si es necesario y deseable un poder tan absoluto como el de la Procuraduría:
- La destitución del alcalde Samuel Moreno por su falta de diligencia en supervisar unos contratos de obras, función que no le correspondía por ley, y que más bien fue una excusa para hacerle eco a la opinión bogotana indignada por las denuncias sobre corrupción (un hecho que Paul Bromberg denunció en su momento en Razón Pública).
- La sanción por seis meses al alcalde de Cali, Jorge Iván Ospina, por no asistir al Consejo Municipal de Política Social.
Procuraduría: las funciones que sobran
Según el artículo 118 de la Constitución, al Ministerio Público “corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.
De acuerdo con los artículos 277 y 278, el Procurador General, como director del Ministerio Público, debe proteger los derechos y garantías fundamentales y disciplinar a los servidores públicos, incluidos los de elección popular. También puede intervenir en los procesos judiciales en defensa del orden jurídico o del patrimonio público, lo cual es deseable. No es deseable en cambio su participación en los procesos penales bajo el nuevo sistema acusatorio, donde la actuación del ministerio público resulta redundante (y en esto Uprimny tiene la razón).
Los cargos de procuradores judiciales en materia penal deben ser suprimidos o se les deben asignar tareas eminentemente disciplinarias, fortaleciendo las procuradurías regionales y provinciales[2].
La función de conceptuar ante la Corte Constitucional en procesos de constitucionalidad también debe ser suprimida y transferida, o bien a la Agencia de Defensa Judicial del Estado, o bien a una oficina de defensa judicial de las leyes en el Congreso de la República.
Por otra parte, es conveniente que la Procuraduría conserve la función disciplinaria respecto de los servidores públicos en las faltas más graves y delegue las faltas menores en las oficinas de control interno disciplinario.
Uprimny sostiene que una falta disciplinaria grave generalmente es delito, lo cual no siempre es cierto. Veamos un par de ejemplos:
- La falta de supervisión del ente regulador sobre el mercado financiero, que tolera operaciones de alto riesgo, como en el caso de InterBolsa, puede ser una falta disciplinaria pero no un delito.
- La omisión en señalizar correctamente un retén militar, como causa probable de una muerte de un ciudadano que no se detuvo, amerita un reproche penal a quien dispara y uno disciplinario al superior que ejecutó mal el operativo.
El derecho disciplinario protege bienes jurídicos diferentes de los que protege el derecho penal, pero dejar esa función a una oficina de control interno disciplinario — cuyo titular es nombrado por su superior — con poca legitimidad para investigar a los directivos de esa empresa estatal, es desconocer el contexto institucional donde se ejerce hoy la función disciplinaria.
Allí se necesita de un agente externo que vele por el cumplimiento de la función administrativa en condiciones de imparcialidad y en cumplimiento de la ley. Esa es una garantía para los administrados.
Donde sí se precisa una reforma es en la facultad de vigilar la conducta de quienes han sido elegidos por voto popular, pues esto contradice el principio democrático. La reforma apuntaría a crear un escenario similar al que existe entre fiscales y jueces: que la Procuraduría sirva como instancia de instrucción, pero que una instancia judicial profiera la suspensión o la sanción final: para el caso de congresistas, esa instancia sería el Consejo de Estado; para el caso de gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, el Tribunal Administrativo correspondiente.
En cuanto a la función de promover los derechos humanos, estaría de acuerdo con Uprimny en que esta competencia fuera transferida a la Defensoría del Pueblo y a las Personerías, siempre y cuando se les dotara de poderes disciplinarios para sancionar a servidores públicos que ejerzan su función en contra de la garantía y el respeto a los derechos humanos.
Elección del Procurador
La reforma en cuestión debería incluir dos ingredientes adicionales:
a) El Procurador ya no sería elegido por el Senado, sino por voto popular y sin posibilidad de ser reelegido.
b) Los candidatos serían presentados por los partidos políticos y por grupos significativos de ciudadanos, sin ninguna injerencia del gobierno de turno.
Un escenario de esa naturaleza equilibraría el poder descontrolado y exorbitante que hoy tiene el Procurador General de la Nación y evitaría las tentaciones de abusar y el direccionamiento político que generalmente se atribuyen a quienes han ocupado dicho cargo.
Contraloría: vigilancia en tiempo real y evaluación de políticas
Según el artículo 119 de la Constitución, “la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración”.
En relación con lo primero, el artículo 267 establece que el control fiscal se ejerce de manera posterior y selectiva, y así lo decidió el constituyente para eliminar la cogestión que implicaba el modelo anterior, de control previo, cuando muchas entidades se abstenían de tomar decisiones sin aval del auditor, lo que inducía corrupción y parálisis institucional.
El sistema de control posterior tiene el defecto de actuar cuando el daño ya está hecho, y por eso la Contraloría ha venido aplicando la figura de los controles de advertencia, que en los pasados dos años habría evitado un detrimento patrimonial equivalente a 1,5 billones de pesos, según el Informe al Congreso y al Presidente de la República que presentó esa entidad el pasado mes de julio.
Durante el mismo período, la Contraloría había recuperado 61.761 millones en procesos de ejecución fiscal y había iniciado 1.031 procesos fiscales por un monto de 1’426.212 millones. Sería interesante conocer cuántos concluyeron en favor del erario público, pues un buen modo de evaluar la gestión de la Contraloría es el dinero que recupere efectivamente.
Por eso mismo convendría repensar la intervención de la Contraloría en tiempo real y no después de haberse ejecutado el gasto. Esto no significa regresar a la cogestión, sino fortalecer la presencia de la Contraloría en los procesos de planeación, presupuestación, ejecución y contratación de las entidades públicas, especialmente en las Contralorías Regionales. No hay que olvidar que la función del control fiscal, más que sancionar, es proteger y recuperar los recursos públicos.
Por otra parte, es necesario desarrollar mucho más la función de la Contraloría en materia de control de resultados de la administración, y hacer de esta entidad una verdadera oficina pública de auditoría al estilo de la Government Accountability Office (GAO) de Estados Unidos, una agencia especializada que sirve al Congreso para monitorear el gasto federal, no sólo en términos de su legalidad, eficiencia y transparencia, sino también en términos de impacto y adecuación a las políticas definidas por el gobierno y financiadas con cargo al presupuesto.
Si bien en Colombia la evaluación de políticas corresponde al organismo de planeación (en los términos del artículo 343 de la Constitución) convendría adoptar un sistema complementario donde la Contraloría participe en la evaluación de las políticas gubernamentales, pues hoy por hoy el Departamento Nacional de Planeación actúa como juez y como parte.
Está bien que la evaluación que hace el DNP sirva al gobierno para ajustar sus políticas, pero también se necesita un mecanismo extra–gubernamental, donde se incluya la sociedad civil, para que los ciudadanos sepamos cómo está invirtiendo el gobierno nuestros impuestos.
Se justifica pues una oficina donde se auditen las cuentas del Estado y se controlen los resultados de su gestión, aunque convendría suprimir facultades como la de suspensión — cuando un funcionario no remite la información correspondiente — y reglamentar mejor las funciones judiciales, para evitar excesos como los denunciados por El Espectador.
El modelo de elección del Contralor General debe mantenerse tal como está, pero se requieren ajustes a la elección de los Contralores Regionales, para evitar el nombramiento de fichas de las élites políticas locales — tal como sucede en la actualidad — lo cual desvirtúa su independencia e imparcialidad y hace inocua la vigilancia fiscal.
Por último, la existencia simultánea de contralorías regionales y de gerencias delegadas de la Contraloría General implica una duplicación de funciones que debe corregirse.
El problema no es el sofá
La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República son dos entidades importantes en el diseño institucional colombiano en materia de control de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y en el cuidado de los recursos públicos.
Es preciso hacer ajustes importantes para equilibrar el poder de la Procuraduría con el mandato democrático, para aligerar su exuberante nómina actual y hacerla más efectiva en su capacidad de luchar contra la corrupción, fortaleciendo su presencia en las regiones.
En relación con la Contraloría, es indispensable modernizar sus procedimientos de auditoría — de manera que pueda prevenir el detrimento patrimonial, sin que ello implique cogestión — y elevar su perfil en el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas.
Si la gestión de sus titulares actuales ha generado suspicacia e inconformidad en algunos sectores, por la forma ideológica como asume sus funciones Alejandro Ordóñez y el estilo confrontacional de Sandra Morelli, no se debe perder de vista lo esencial: en un Estado de Derecho el poder que deriva del mandato ciudadano necesita contrapesos institucionales para evitar el abuso y la extralimitación.
Quienes proponen acabar con estas instituciones — porque les choca la cruzada moral de Alejandro Ordóñez y la imagen de intocable de Sandra Morelli -, están como en el cuento trillado tratando de vender el sofá como antídoto para acabar con la infidelidad de su pareja.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
@cuervoji
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