Una explicación sobre la gobernabilidad y por qué analizar el sistema de gobierno peruano es importante para evitar la crisis.
Cristhian Jaramillo*
Crisis tras crisis
Desde 2017, Perú ha sido un curioso ejemplo de crisis política y de poca gobernabilidad. Las crisis entre los poderes Ejecutivo y Legislativo provocaron en un lustro —entre 2016 y 2021— un Referéndum Nacional, cuatro presidentes y que se disolviera una vez el Legislativo.
Las elecciones de 2021 y el cambio en el Ejecutivo y en la composición del Congreso no moderó esta crisis. Es más, los conflictos entre los poderes persisten al punto en que el presidente Castillo enfrentó el pasado 28 de marzo su segunda moción de vacancia presidencial; moción que no fue aprobada por faltar 32 votos.
¿Cómo entender entonces esta crisis política? ¿Por qué los conflictos siguen a pesar de la elección de un nuevo presidente y de un nuevo congreso? Para descifrar el problema peruano es necesario analizar primero su sistema de gobierno.
El sistema de gobierno peruano
En principio, el ordenamiento constitucional de este Estado se asemeja al modelo del sistema presidencialista. Así, Perú cuenta con un ejecutivo monista, es decir que el jefe de Estado es también el jefe de Gobierno. Además, es elegido a través de sufragio universal directo por un periodo de mandato fijo de 5 años.
A pesar de ello, Perú posee ciertas instituciones similares a los sistemas parlamentarios. Este sistema de gobierno añadió tempranamente en su Constitución algunas figuras de las democracias occidentales.
Como señala Milagros Campos, esto se produjo debido a la directa influencia de la Constitución de Cádiz y el ordenamiento constitucional del gobierno español. La introducción de figuras de un sistema parlamentario al sistema presidencialista fue un proceso continuo.
En algunos casos, la incorporación de estas instituciones, en su mayoría mecanismos de control, se realizó mediante la promulgación de nuevas constituciones o reformas a las ya vigentes.
Así, el sistema de gobierno peruano reconoció e hizo suyas instituciones como la observación de leyes (1826), la interpelación ministerial (1860), la censura ministerial (1867), la cuestión de confianza (1920), la disolución del Congreso (1979) y el voto de confianza (1993).
Gran parte de estas medidas se introdujeron para limitar el poder de la Presidencia o para brindarle ciertas herramientas frente a un Congreso obstruccionista. En la mayoría de los casos de América Latina, un Ejecutivo sin controles políticos ha supuesto la ruptura del sistema democrático y su reemplazo por uno autoritario.
Desde este aspecto, es necesario resaltar que tanto la disolución del Congreso (1979) como la vacancia presidencial (1839) han estado presentes durante largos años en el ordenamiento jurídico de este país. ¿Cómo entonces se explica que los procesos de vacancia o la disolución del Congreso tomaran relevancia recién en el último lustro?
La importancia de la mayoría
La gobernabilidad del Perú comenzó a depender de la obtención de una mayoría en el Congreso de la República a pesar del proceso de “parlamentarización” del presidencialismo peruano, que pretendía crear una mayor posibilidad de acuerdo entre ambos poderes.
Por esta razón, cuando el partido de gobierno no contó con un apoyo mayoritario en el Legislativo se produjeron crisis políticas que condujeron a golpes de Estado contra los presidentes o a la ejecución de políticas restrictivas.
Esto último se condice con el estudio de Juan Linz que realiza una crítica al sistema presidencialista. De acuerdo con este investigador, se establecen incentivos para estrategias no cooperativas entre los grupos estatales debido a la aplicación del presidencialismo.
A partir de estos incentivos surgen situaciones de bloqueo institucional, lo que puede conllevar a intervenciones militares y propiciar una crisis democrática. En suma, sin un Ejecutivo con presencia en el Congreso, es posible que la gobernabilidad de un país sea insostenible. El presidencialismo sólo puede tener un buen desempeño si se encuentra acompañado de una mayoría en el Congreso o si existe una coalición que apoye sus políticas.
Desde el retorno a la democracia, en el año 2000 hasta 2016, la mayoría de los presidentes peruanos no han contado con una bancada mayoritaria, pero sí impidieron la formación de una coalición opositora. Esto último les permitió finalizar sus mandatos.
El sistema de partidos políticos peruano, altamente fragmentado, produjo también una menor posibilidad para que las bancadas oficialistas agrupen un porcentaje significativo de escaños, forzando a que estos dialogaran entre sí.
La bancada ganadora de la presidencia obtuvo en 2001, 2006 y 2011 el 37,5 %, 30 % y 36,2 % del total de escaños respectivamente. Cabe resaltar que durante estos periodos la bancada oficialista no fue necesariamente la primera mayoría.
En 2006, el presidente y su partido no contaron con la mayoría en el Congreso. A pesar de ello, es importante considerar que, en los procesos electorales de 2001, 2006 y 2011, la diferencia entre la bancada oficialista y la opositora no era desproporcionada. Si bien la bancada oficialista no poseía la mayoría, la bancada opositora tampoco tenía un dominio absoluto del Congreso.
La diferencia máxima entre bancadas fue de 17 escaños en las elecciones generales de 2001 y la menor fue de 9 escaños en las elecciones de 2006. Por tanto, el oficialismo y la oposición dependían de la conformación de acuerdos y la cooperación entre bancadas para poder proponer políticas, legislar leyes y ejecutarlas.
Cuando el partido de gobierno no contó con un apoyo mayoritario en el Legislativo se produjeron crisis políticas que condujeron a golpes de Estado contra los presidentes o a la ejecución de políticas restrictivas.
Este patrón fue interrumpido por los resultados del proceso electoral de 2016. En esta elección, Fuerza Popular obtuvo una histórica mayoría de 73 escaños.
A esto se le sumó un aumento de la polarización y los desentendimientos entre la bancada de gobierno y la oposición que llevó a proponer el primer intento de vacancia en contra del entonces presidente Pedro Pablo Kuczynski en diciembre de 2017, solo 18 meses después de ser elegido.
Incapacidad moral o vacancia
Por otra parte, conviene profundizar en la moción de vacancia. La vigente Constitución política peruana considera como una causal para la vacancia la “incapacidad moral” del presidente, sin detallar qué actitudes o acciones califican como tal. Así, el término de “incapacidad moral” posee una interpretación flexible.
Este puede aludir incapacidad mental permanente y, por tanto, estar incluido como parte de la incapacidad física o a una conducta por parte del presidente que lo hace insostenible en el ejercicio del cargo. De una u otra manera, la vacancia por “incapacidad moral” está llena de vacíos conceptuales.
Sin embargo, esta causal solo se empleó una vez: durante la renuncia de Fujimori y su salida del país tras un escándalo de corrupción en 2016. Esta excepcionalidad se interrumpió a partir del gobierno de minoría conducido por Pedro Pablo Kuczynski.
Desde 2016 hasta la actualidad, se han realizado seis procesos de vacancia. Esto ha resultado en la renuncia de Kuczynski, la vacancia de Vizcarra y dos procesos en contra de Castillo que fueron rechazados.
Castillo, ¿responsable de la crisis política?
En este segundo proceso de vacancia, el presidente del Perú fue acusado de supuestas mentiras y contradicciones en las investigaciones fiscales que se están produciendo en su contra, así como de designaciones de ministros de Estado y otros funcionarios.
Estas acusaciones no han sido reconfirmadas tras un juicio civil y se encuentran aún en la fase de investigación. Sin embargo, el aumento de la polarización política y la flexibilidad de la causal de vacancia por incapacidad moral parecen indicar que la moción rechazada por el Congreso no será la última.
La crisis peruana va más allá de Pedro Castillo y sus posibles desaciertos y se vincula con causas institucionales de este país y su sistema de gobierno.
