Los cambios en el gobierno y los conflictos entre Congreso y presidente mantienen al Perú en un huracán de confusión política ¿A qué se debe esta “nueva normalidad” de la democracia peruana?
Cristhian Jaramillo*
La crisis y sus causas inmediatas
Desde que Pedro Castillo asumió la presidencia en 2021, su gobierno ha tenido que enfrentar cargos de corrupción, solicitudes de destitución, cambios en el gabinete y un intento de autogolpe que llevó a la detención del propio presidente de la República.
Aunque la situación es extraordinaria para la mayoría de las democracias, en Perú hace parte de la crisis política e institucional que comenzó en 2017 y que explica por qué este país ha tenido seis presidentes en seis años.
En la Constitución del Perú existe “la cuestión de confianza”, una herramienta del poder ejecutivo para acelerar el trámite de sus propias propuestas. Si el Congreso niega la confianza dos veces, el Ejecutivo puede disolver el Congreso y convocar nuevas elecciones. El rechazo de la cuestión de confianza produce una “crisis total del gabinete” y la renuncia de sus ministros.
Tras las acciones de Castillo, son irreparables los daños a los sectores que presuntamente representaba, tales como las y los peruanos con menos recursos y oportunidades. En lugar de traer una mejora, Castillo gobernó de manera clientelista y fue investigado por un gran número de supuestos delitos de corrupción.
Una de las causas de la crisis es la cuestión de confianza solicitada por el entonces primer ministro, Aníbal Torres. Esta cuestión pretendía derogar la Ley 313555, que limita la aplicación de la cuestión de confianza a temas de competencia del Ejecutivo y prohíbe su uso en procedimientos referentes al Congreso u otros organismos.
El poder Ejecutivo entendió que la Ley 31355 modifica el equilibrio de los poderes públicos y limita su capacidad para presentar cuestiones de confianza. Torres trató de retornar al sistema jurídico anterior a la promulgación de esta ley.
El 24 de noviembre la Mesa Directiva del Congreso rechazó la cuestión de confianza solicitada por el Ejecutivo, y todo el gabinete renunció. De aquí salieron la renovación del gabinete y el nombramiento de Betsy Chávez, antes Ministra de cultura, como nueva primera ministra. En caso de que el Congreso niegue una vez más una cuestión de confianza propuesta por el gobierno este podría disolver el Congreso.
Este escenario político es muy similar a la disolución del Congreso en 2019, cuando el presidente Martín Vizcarra cerró el Legislativo y convocó nuevas elecciones tras el rechazo de la segunda cuestión de confianza.
La presentación de la última cuestión de confianza fue una medida del Ejecutivo ante la presión del Congreso. En menos de dos años, Castillo ya había enfrentado dos mociones de vacancia presidencial, y su capacidad de gobernar había sido drásticamente limitada mediante reformas.
Sin embargo, el 1 de diciembre tras la renovación del gabinete, el Congreso admitió con 73 votos a favor, 32 en contra y 6 abstenciones, la destitución por presunta “incapacidad moral” del ahora expresidente Pedro Castillo. La acusación en su contra es “el irresponsable desmantelamiento de la administración pública y el copamiento clientelistas de las instituciones del Estado”.
Asimismo, el Congreso aprobó con 59 votos a favor que la votación de la vacancia del puesto presidencial se llevaría a cabo el 7 de diciembre. A tan solo un año y cuatro meses de asumir el gobierno, Castillo enfrentaba su tercera moción de vacancia.
¿Cómo cayó Castillo?
Aunque Castillo contaba con el apoyo de algunos sectores del Legislativo, horas antes de la votación de la vacancia tomó una medida inesperada: anunció la disolución del Congreso y la convocatoria a nuevas elecciones. Asumió facultades para hacer una nueva Constitución, reorganizar el sistema de justicia, el poder Judicial, el Ministerio Público, la Junta Nacional de Justicia y el Tribunal Constitucional.
Este autogolpe es similar al de Fujimori en 1992, pero Castillo no cuenta con la popularidad ni con el apoyo político o social de su antecesor. El intento de autogolpe fracasó, pues dos horas después Castillo fue detenido por su escolta de camino a la Embajada de México, a donde se dirigía presuntamente para solicitar asilo. Castillo fue enviado al penal de Barbadillo; curiosamente, allí también se encuentra Fujimori.
Por otra parte, la crisis de los partidos políticos y su fragmentación hacen casi imposible que el gobierno de turno logre mayorías en el Congreso. Así, en las elecciones generales de 2001, 2006, 2011, y 2021 los gobiernos lograron apenas el 37,5 %, 30 %, 36, 2 %, 13,8 % y 13,4 % de las bancadas, respectivamente.
Como era de esperar, este «autogolpe» hizo adelantar la votación de la vacancia presidencial, y el Congreso declaró su destitución con 101 votos a favor. Como resultado, la vicepresidenta Dina Boluarte asumió el cargo y se convirtió en la primera mujer presidenta del Perú. Mientras tanto algunas providencias y sectores del país se manifiestan a favor de unas nuevas elecciones.
Sin duda, el accionar de Castillo ha provocado un daño irreparable para los sectores que este suponía representar: las y los peruanos de provincia, con menos recursos y menos oportunidades. Lejos de suponer un cambio, Castillo gobernó de forma clientelar y tuvo un número significativo de investigaciones por supuestos delitos de corrupción.
Pero sería un error reducir a su figura la falta de dirección del sistema jurídico peruano. El Congreso puede iniciar un proceso de destitución presidencial alegando “incapacidad moral”, aunque los argumentos sean completamente subjetivos. Esta es una fuente obvia de disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo, que recorta de modo también obvio la capacidad de cualquier presidente para gobernar.
El final de Castillo, pero no de la crisis
Gracias al Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, en febrero del 2021 publiqué un documento sobre las causas de la crisis institucional que llevó a la destitución de Martín Vizcarra, y la elección y renuncia de Manuel Merino. El análisis se centra en la inestabilidad del gobierno anterior para lograr mayorías en el Congreso y en el uso o abuso de la “incapacidad moral” para destituir al presidente.
En diciembre de 2022 estos factores siguen estando presentes en el sistema peruano y parecen indicar que hasta que no se solucionen, el gobierno de Dina Boluarte, o cualquier otro que le suceda, puede ser tan corto como el de Castillo.
Por otra parte, la crisis de los partidos políticos y su fragmentación hacen casi imposible que el gobierno de turno logre mayorías en el Congreso. Así, en las elecciones generales de 2001, 2006, 2011, y 2021 los gobiernos lograron apenas el 37,5 %, 30 %, 36, 2 %, 13,8 % y 13,4 % de las bancadas, respectivamente.
En general no se han podido lograr alianzas efectivas entre los partidos. La diferencia entre las bancadas del gobierno y las de oposición genera intensos y constantes desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Adicionalmente, las elecciones generales de 2021, donde Castillo y Boluarte asumieron la presidencia, fueron conflictivas. La segunda vuelta entre Pedro Castillo y Keiko Fujimori terminó con la victoria para Castillo por un margen de 0,234 %. Fujimori acusó a Castillo de fraude sin presentar pruebas, alegando que ese fraude fue promovido por su organización política y por los organismos electorales.
Fujimori no aceptó su derrota, lo que causó meses de tensión política y polarización en el país. Esto también llevó a una aversión de ciertos sectores hacia la opción que representaron Castillo y Boluarte, que todavía existe hoy.
Los presidentes no pueden gobernar
El segundo factor que explica la permanencia de la crisis del Perú es constitucional: la facultad del Congreso para destituir al presidente por medio del mecanismo de “la incapacidad moral”. Antes del 2016, este término sólo se usó en la renuncia de Fujimori y su salida del país tras un escándalo de corrupción.
La excepción de vacancia del puesto presidencial por incapacidad moral fue interrumpida durante el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski. La oposición ha usado este mecanismo con una frecuencia alarmante. Causó la renuncia de Kuczynski, la destitución de Martín Vizcarra y el muy reciente intento de autogolpe por parte de Castillo para evitar su propia destitución.
Aunque Perú ha evitado caer en un régimen autoritario, la toma del poder por parte de Dina Boluarte hace que algunos sectores propongan un nuevo proceso electoral. Algunas bancadas han hecho saber que su apoyo dependerá de las decisiones de Boluarte. El mensaje es claro: no se tienen en cuenta las necesidades de la ciudadanía y sin duda esto tendrá graves consecuencias para el país.
