En vez de pedir la presencia de las minorías en el CNE, habría que eliminar esta entidad, fortalecer la Registraduría y crear una corte electoral independiente. Una reforma crucial para Colombia.
Peligros recurrentes
El pasado 28 de agosto el Congreso eligió a los nueve magistrados del Consejo Nacional Electoral (CNE). Una vez más los partidos representados en el Congreso eligieron a sus representantes y la coalición de gobierno, aunque debilitada, conservó sus mayorías en la institución. “Tenemos la mayoría calificada del CNE”, exclamó triunfante el senador Horacio Serpa.
Si bien esta elección ha sido poco criticada, creo que el control partidista del CNE es un serio obstáculo para la consolidación de la democracia y el logro de la paz, porque dificulta tanto el control de la legalidad de las elecciones como la garantía de los derechos de la oposición.
Pese a que hoy por hoy una reforma seria de la organización electoral parece poco probable, la situación podría cambiar en el mediano plazo.
 El Salón Elíptico del Congreso, durante la jornada de elección de los magistrados del Consejo Nacional Electoral. Foto: Consejo Nacional Electoral |
Un problema histórico
El CNE es el ente que regula, vigila y controla la actividad de los partidos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus directivos y de sus candidatos. Esta institución se encarga de controlar la financiación de los partidos y campañas, de sancionar a los incumplidos, de reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos, de escrutar las votaciones nacionales y de revisar los escrutinios regionales, entre otras funciones.
Estas labores son cruciales para cualquier democracia. Sin embargo, en un país como Colombia, en donde los problemas de corrupción y criminalidad son tan serios, garantizar la legalidad de las elecciones no es solo una tarea importante: es un desafío enorme.
El reto es aún mayor si se tiene en cuenta que el CNE será el encargado de garantizar los derechos de la oposición en el posconflicto.
Para enfrentar este desafío, el CNE necesita, como mínimo, tener un alto grado de independencia. Sin embargo, históricamente los partidos han controlado la institución, porque para ellos es rentable que quien los controle sea débil.
Ni siquiera los constituyentes de 1991 eliminaron la influencia de los partidos sobre el CNE. La Constitución originalmente establecía que el Consejo de Estado sería el encargado de elegir a los magistrados del CNE de ternas que elaboraban los partidos. En aquella época se reglamentó además que los partidos de oposición elegirían a dos de los nueve magistrados.
La reforma no ha sido posible porque a los partidos mayoritarios les conviene controlar a quien los controla, y a la oposición y las minorías les ha faltado imaginación.
Los constituyentes querían que el CNE reflejara la composición política del Congreso, lo cual abriría el régimen político excluyente heredado del Frente Nacional (en aquel entonces el sistema para elegir a los magistrados del CNE favorecía desproporcionalmente a los dos partidos tradicionales). Creían que la exclusión política había sido una de las principales causas de la guerra y, por ello, buscaron abrir nuevos espacios políticos, y el CNE no fue la excepción.
El control partidista del aumentó gracias a la reforma política de 2003, que estableció que los nueve magistrados serían elegidos por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos y movimientos representados en el Congreso.
Esta reforma eliminó, por un lado, la participación del Consejo de Estado en la elección de los magistrados y, por el otro, los cupos que tenían los partidos de oposición y los minoritarios en la institución.
El control partidista del CNE
Ese diseño constitucional ha facilitado el control partidista del CNE. La Tabla 1 presenta la filiación política de los magistrados del CNE desde 1992 y muestra, además del mencionado control, que:
– Los dos partidos tradicionales fueron mayoritarios hasta las elecciones de 2002;
– La reelección de los magistrados es una práctica común (la reforma política de 2003 autorizó la reelección de los magistrados y, gracias a ella, en 2006 hubo una reelección, en 2010, cinco, y en 2014, tres); y que
– Las minorías han estado mejor representadas que los partidos de oposición (los partidos de izquierda, por ejemplo, solo han logrado representación en 1992, 1994 y 2014).
Siglas: Movimiento de Salvación Nacional (MSN); Alianza Democrática M-19 (M19); Convergencia Cívica Popular (CP); Liberal (L); Conservador (C); Nacional Conservador (NC); Cambio Radical (CR); Alas Equipo Colombia (A); Convergencia Ciudadana (CC); de la “U” (U); Integración Nacional (PIN); Centro Democrático (CD); Alianza Verde (V); y Polo Democrático (PD).
 Sede de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Bogotá. Foto: Consejo Nacional Electoral |
La reforma de la organización electoral
El control partidista del CNE debe ser eliminado. Para ello, es necesario reconocer que el problema de la democracia y la paz en Colombia es un problema de Estado. La consolidación democrática, decía el politólogo argentino Guillermo O’Donnell, depende en buena medida de una institucionalidad capaz de hacer cumplir la ley en todo el territorio.
Pero el control partidista del CNE no es el único problema para lograr este objetico. Por eso es necesario reformar la estructura misma de la organización electoral colombiana.
Una reforma semejante, como decía Juan Fernando Jaramillo, debería diferenciar con claridad la administración de las elecciones y el control de los partidos, por un lado, de la definición de las controversias electorales, por el otro. Mientras que las primeras tareas deben ser asignadas a un organismo administrativo, las segundas deben entregarse a un órgano judicial.
En el caso colombiano esta propuesta implicaría suprimir al CNE, concentrar las funciones administrativas en la Registraduría, y las judiciales en un órgano judicial autónomo. Países como Costa Rica, Guatemala, México y Perú han avanzado exitosamente en esta dirección.
Pero la reforma estructural de la organización electoral no ha sido posible porque a los partidos mayoritarios les conviene controlar a quien los controla, y a la oposición y las minorías les ha faltado imaginación.
En la actualidad muy pocos políticos defienden la despolitización del CNE. Así, por ejemplo, la reforma político-judicial del presidente Santos tímidamente busca prohibir la reelección del registrador y de los magistrados del CNE, lo cual es obviamente necesario, pero insuficiente.
Además del gobierno, la oposición también ha propuesto tímidas reformas a la organización electoral. Salvo honrosas excepciones, estas fuerzas tienden a pensar que la exclusión de la oposición y de las minorías es el principal problema del CNE.
Este es, sin duda, un asunto importante. Sin embargo, el problema así planteado es secundario y está mal enfocado. En lugar de buscar la inclusión de los partidos excluidos, deberíamos luchar por la exclusión de todos los partidos, es decir, por eliminar el control partidista del CNE.
Perspectivas de cambio
En un país como Colombia, en donde los problemas de corrupción y criminalidad son tan serios, garantizar la legalidad de las elecciones no es solo una tarea importante: es un desafío enorme.
En el mediano plazo, sin embargo, el futuro parece más alentador. El proceso de paz con las FARC, la oposición de extrema derecha y el fortalecimiento de la sociedad civil podrían sacudir tanto la desidia de los partidos mayoritarios, como la falta de imaginación de las fuerzas minoritarias y de oposición. Veamos cómo.
El proceso de paz: según el acuerdo sobre participación política de La Habana, el gobierno y las FARC coinciden en la necesidad de reformar la organización electoral “con el objetivo de asegurar una mayor autonomía e independencia”. Este acuerdo es crucial porque finalmente identifica el problema central de la organización electoral.
La extrema derecha: el Centro Democrático recientemente planteó que el CNE debía ser eliminado. En su lugar, proponen crear un tribunal electoral independiente de las presiones políticas. La propuesta en principio es valiosa porque reafirma la necesidad de centralizar la labor de dirimir conflictos en una autoridad judicial especializada e independiente.
La sociedad civil: en los últimos años, el Grupo de Interés sobre la Reforma Política (GIREPO) ha desafiado el monopolio que durante muchos años los partidos tuvieron sobre las reformas políticas. El GIREPO es una plataforma amplia que reúne a varias organizaciones sociales y analistas políticos con el fin de impulsar las reformas políticas que necesita el país.
La creciente influencia de estas tres fuerzas podría llegar a eliminar el control partidista del CNE, que ha sido tan difícil de modificar. Por el bien de la democracia y de la paz esperemos que así sea.
* Estudiante del doctorado en Ciencia Política de la Universidad de Pennsylvania e investigador asociado de Dejusticia http://works.bepress.com/javier_revelo-rebolledo
