Territorio y Plan Nacional de Desarrollo: buen enfoque, falta coherencia - Razón Pública
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Territorio y Plan Nacional de Desarrollo: buen enfoque, falta coherencia

Escrito por Alberto Maldonado
Alberto Maldonado

Alberto MaldonadoEl Plan Nacional de Desarrollo trae una innovación mayor – el enfoque regional explícito – que corre el riesgo de perderse si no se ajusta al hecho de que el país está formado por los departamentos. Con algunos ajustes, se dará un gran paso hacia más transparencia y democracia, mejor planeación y metas concretas por departamento.

Alberto Maldonado Copello*

Un enfoque innovador 

El proyecto de Plan Nacional de Desarrollo para el período 2010-2014 (PND)[1][2] incluye un capítulo titulado "Convergencia y desarrollo regional – caracterización, dinámica y desafíos", donde se propone un enfoque del desarrollo regional basado en el reconocimiento explícito de las grandes desigualdades territoriales y en el desafío de lograr niveles de crecimiento y desarrollo convergentes[3]. 

Es la primera vez que un plan nacional de desarrollo propone explícitamente un enfoque regional en su parte estratégica, lo cual demuestra el interés del Departamento Nacional de Planeación (DNP) por abordar de una manera directa la dimensión territorial del desarrollo. 

Pero a pesar del interés que ha generado y del reconocimiento de su relevancia, este aspecto del Plan ha sido objeto de fuertes críticas, en especial por parte del congreso y de algunos gobernadores. Al parecer, la propuesta innovadora presentada en el capítulo II está en peligro de ser rechazada va a ser modificada.

Las seis zonas homogéneas 

De acuerdo con el PND, el enfoque regional implica que las intervenciones del nivel nacional tengan en cuenta de modo explícito las diferencias territoriales y consideren el potencial de desarrollo endógeno de cada uno de los territorios, lo cual a su vez debe servir para articular el plan nacional con los planes territoriales, uno de los propósitos de la constitución de 1991 y de la ley 152 de 1994 – la ley orgánica de la planeación. Sería un paso gigantesco hacia la convergencia regional y la reducción de las diferencias abismales entre las regiones ricas y pobres del país. 

Para definir estrategias y políticas diferenciadas regionalmente, el PND propone una división del país en seis zonas homogéneas, definidas sobre la base de un "ejercicio de medición de las capacidades municipales de desarrollo endógeno"[4].

Estas zonas homogéneas son la Central, la Caribe e Insular, la Nororiental, la Sur, la Amazorinoquia, y la Pacífica e Insular, y deben servir de referente geográfico para realizar los diagnósticos, para identificar los factores clave para su desarrollo endógeno y para formular objetivos y lineamientos estratégicos. 

El PND precisa que esta propuesta de regionalización o zonificación no pretende crear nuevas entidades territoriales, y por tanto no constituye una modificación al ordenamiento territorial, lo cual es coherente con el proyecto de ley de ordenamiento territorial presentado por el gobierno nacional al congreso, que no aborda el tema de la creación de regiones. 

Faltan metas concretas 

Sobre la base de la zonificación propuesta, el capítulo presenta para cada una de las zonas un pequeño diagnóstico y una propuesta de objetivos y lineamientos estratégicos. Sin embargo, tanto el diagnóstico como las propuestas son bastante generales y no se concretan en metas específicas relacionadas con recursos e inversiones por parte del gobierno nacional. 

Por ejemplo, en el caso de la zona Pacífica los objetivos estratégicos son:

  • Aprovechar la posición geoestratégica y la riqueza en biodiversidad para inducir modelos de autogestión y etnodesarrollo;
  • Reducir la pobreza y mejorar el bienestar de la población respetando sus tradiciones;
  • Garantizar el ejercicio efectivo de la justicia y fortalecer las condiciones de seguridad para evitar el desplazamiento forzado y el narcotráfico; y
  • Fortalecer las instituciones públicas, consejos comunitarios y cabildos indígenas, y promover la articulación y prácticas de buen gobierno.

Tal como están planteados estos objetivos, podrían aplicarse a cualquiera de las zonas y los lineamientos estratégicos en cada uno de los grandes componentes del plan (crecimiento sostenible, desarrollo social y buen gobierno), consisten en ideas tan generales, que más parecen buenas intenciones que estrategias concretas a desarrollar. 

Yo considero conveniente la propuesta de promover un plan de desarrollo nacional con enfoque regional, dado que puede ser un avance importante en la manera de planificar y gestionar las políticas en el contexto de un país descentralizado. Sin embargo, tal como está formulada la propuesta en mi opinión presenta tres grandes problemas.

Problema 1: Zonas homogéneas frente a los departamentos 

A partir del texto del PND no es fácil encontrar razones suficientes para justificar la "regionalización" propuesta y el mismo texto es confuso, dado que en algunos casos se refiere a "regiones" y en otros casos a "zonas homogéneas". 

No se explica cómo se llegó sobre la base de un indicador de capacidades municipales de desarrollo endógeno (IENDOG) a la división del territorio propuesta y no hay suficiente evidencia para sustentar la afirmación de que "las seis zonas homogéneas identificadas son en general similares en su interior"[5]. Tampoco resultan claras las razones para no utilizar la división territorial existente y basar el enfoque regional en los departamentos, y para algunos temas, en la agrupación de departamentos, tal como se hizo en el PND anterior, 2006-2010[6].  Para efectos político- administrativos, pero también por razones históricas y sociales, los departamentos son las regiones realmente existentes. Las entidades nacionales en su gran mayoría organizan sus niveles desconcentrados por departamentos y tanto el plan nacional de desarrollo como el presupuesto se "regionalizan" por departamentos. 

Si uno de los objetivos del enfoque "regional" del PND es promover una adecuada articulación entre la planeación nacional y la planeación territorial, es necesario que los diagnósticos, objetivos, estrategias y programas nacionales se expongan explícitamente por departamentos, de forma tal que las autoridades territoriales y sus comunidades tengan un referente claro sobre la intervención nacional en sus territorios. Lo anterior no excluye que para ciertas temáticas especiales puedan explorarse y ponerse en marcha esquemas de gestión subregionales o supra-departamentales. 

Problema 2: Regiones y sectores 

El uso de una regionalización o zonificación que no reconoce a los departamentos y en algunos casos los fracciona entre distintas zonas, da pie a problemas prácticos: en el propio Plan, en muchos temas relevantes, no se utiliza la zonificación propuesta en el capítulo II, lo cual puede llevar a que este capítulo se convierta en un texto ineficaz, si finalmente el PND no adopta el enfoque regional en sus capítulos sectoriales de un modo explícito y completo. 

Por ejemplo, en el capítulo sobre formación de capital humano, las referencias a las diferencias territoriales en cuanto a la educación son marginales; en el diagnóstico se presentan muy brevemente algunos datos sobre las diferencias en cuanto a tasas de cobertura bruta y neta, y en cuanto a deserción escolar, pero por departamentos y no por zonas homogéneas. Esto no resulta extraño, considerando que el sector educativo está organizado por departamentos y municipios. 

Una situación similar se observa en los capítulos sobre salud, sobre agua potable y sobre vivienda. La revisión de los sectores anteriores, que representan casi el 90 por ciento de los recursos del sistema general de participaciones y la gran mayoría de la inversión territorial, muestra cómo el "enfoque regional" propuesto en el capítulo II del Plan no ha sido adoptado suficiente y adecuadamente en los capítulos sectoriales. 

De otra parte, la zonificación divide algunos departamentos en regiones distintas, como ocurre con los de la zona Pacífica, pero también con el Huila, Meta, Norte de Santander, para mencionar algunos ejemplos, lo cual ha generado reacciones adversas por parte de los políticos, gobernantes y comunidades de dichos territorios. 

Problema 3: La inversión se asigna por departamentos 

Sorprendentemente, al tiempo que en el capítulo II del Plan se propone una nueva zonificación, que rompe con la división departamental, el proyecto de PND incluye un anexo denominado "regionalización plan plurianual de inversiones 2011-2014", donde se plantea que el "Plan Plurianual de Inversiones (PPI) está diseñado con el objetivo de promover la equidad regional" y de disminuir las brechas regionales asignando recursos en mayor proporción a los departamentos con menores niveles de desarrollo[7]. ¿Cuál es la unidad regional que se utiliza en este anexo? ¡El departamento! 

El documento, de carácter preliminar e indicativo, ofrece para cada departamento la información sobre los recursos a asignar por pilar, objetivo, sector y programa del Plan Nacional de Desarrollo, especificando los recursos provenientes del sector central y descentralizado del gobierno nacional, del Sistema General de Participaciones y del sector privado. 

Además presenta los principales proyectos de inversión a ejecutar y, lo más importante y novedoso, incluye metas estratégicas a alcanzar por departamento, en algunos casos con una línea de base; por ejemplo, se propone el número de viviendas de interés social en la zona rural, el número de habitantes a conectar al servicio de acueducto, aumentar la cobertura de vacunación o la cobertura bruta de educación media, para mencionar algunos compromisos con indicadores concretos. 

Posiblemente no hay información para todos los indicadores relevantes, pero este ejercicio constituye un verdadero avance en la perspectiva de un Plan Nacional con enfoque territorial explícito.

Soluciones 

¿Por qué no se modifica entonces el actual capítulo II y se cambia por un texto en el cual se presenten las metas estratégicas a alcanzar en cada uno de los departamentos? Esto permitiría que el PND ofreciera no solamente la visión nacional, sino la estrategia específica de desarrollo para cada uno de ellos. 

Un enfoque territorial consiste básicamente en un PND que: 

  1. Contiene un diagnóstico y línea de base para cada uno de los departamentos.
  2. Propone objetivos y metas a alcanzar en cada sector y programa por departamentos.
  3. Asigna recursos de inversión a cada departamento para cumplir con dichos objetivos.;

Este esquema tiene muchas ventajas: 

  • Por una parte, es mucho más transparente y democrático, por cuanto además de las metas nacionales agregadas, ofrece información por cada departamento permitiendo a las comunidades territoriales y a sus representantes políticos conocer y discutir la propuesta nacional, al mismo tiempo que ofrece a la Nación una herramienta para su relación con cada territorio; igualmente permite observar si efectivamente es viable una intervención clara para disminuir las desigualdades territoriales.
  • Por la otra parte, mejora la planeación, por cuanto exige que cada sector y entidad nacional incluya explícitamente la dimensión territorial en sus procesos de definición de metas y de asignación de recursos.
  • Finalmente, este esquema constituye una herramienta valiosa para la coordinación entre niveles de gobierno, en la medida en que los planes territoriales pueden dialogar con el plan nacional para su territorio y definir cómo articularse.

En conclusión, es necesario apoyar la iniciativa del PND de incluir un enfoque territorial explícito, pero tomando como unidad de referencia a los departamentos. Debe incluirse un artículo que establezca que una vez aprobado el PND, el Departamento Nacional de Planeación deberá completar la elaboración de los planes nacionales en cada uno de los departamentos y conformar un mecanismo de gestión y coordinación de su ejecución y seguimiento. 

*Economista Universidad Externado de Colombia Departamento de estudios urbanos y planificacion

Notas de pie de página


[1] Este artículo se basa en un texto de La Red de Iniciativas para la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial -RINDE- , la cual está conformada actualmente por la Fundación Foro Nacional por Colombia, el Programa Interdisciplinario de Apoyo a la Comunidad -PRIAC de la Universidad Nacional de Colombia, la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, Transparencia Internacional por Colombia, la Fundación Parcomún, la Universidad del Rosario, la Universidad Santo Tomas, la Universidad de Pamplona, la Universidad Javeriana y por los capítulos-nodos en el Oriente (con base en la ciudad de Cúcuta), el Centro Occidente (con base en Pereira y Medellín), el Norte (con base en la ciudad de Barranquilla) y el Sur Occidente (con base en la ciudad de Cali), así como por algunos especialistas a título personal. 

[2] Departamento Nacional de Planeación (2011), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos, Bogotá. 

[3] "Un Plan Nacional de Desarrollo – PND con enfoque regional parte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversos grupos poblacionales." (DNP, 2011:18). 

[4] "Este ejercicio condujo a la identificación de seis zonas homogéneas de escala macroregional cada una como agregación de municipios de varios departamentos, con capacidades de desarrollo endógeno similares." (DNP, 2011:18) 

[5] Departamento Nacional de Planeación (2011), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos, Bogotá, p. 19. 

[6] En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, en el capítulo sobre la dimensión regional se presentó una caracterización para el desarrollo regional basada en una clasificación de los departamentos según niveles de desarrollo, con propósitos similares a los planteados en la propuesta de plan 2010-2014: "Con el fin de incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 estrategias que reconozcan la diversidad regional del país para aprovechar óptimamente las potencialidades locales, se identificaron conjuntos de departamentos con características similares que podrán servir de referentes comunes para definir las estrategias y acciones de desarrollo territorial desde la perspectiva nacional, derivadas del reconocimiento de las capacidades internas de las diversas entidades territoriales y procurando articular las iniciativas y dinámicas que las entidades territoriales ya adelantan en tal sentido." (DNP:2007:471-472). Sin embargo, las bases del Plan 2010-2014 no hacen un balance de esta caracterización regional. 

[7] "El Plan Nacional de Desarrollo 2011‐2014, como se señaló anteriormente, busca disminuir las brechas sociales y económicas que persisten al interior del país. En virtud de esto, el Gobierno Nacional reafirma su compromiso con este objetivo de política mediante una asignación de recursos equitativa y equilibrada entre los diferentes departamentos del país, a fin de acelerar la mejoría en las condiciones de la población más vulnerable y fortalecer los fundamentales de crecimiento en razón de sus potencialidades." (DNP, 2011:9)

 

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