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El derecho al Estado

Escrito por Javier Revelo
El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo.

El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo.

Javier Revelo¿Cómo lograr la paz territorial? Aquí, una inspiración sobre los efectos del “apartheid institucional” en Colombia y sobre cómo podrían corregirse.                           

Javier E. Revelo Rebolledo*

El Derecho al Estado

Mauricio García Villegas y Jose Rafael Espinosa

Bogotá, Dejusticia, 2012                                                                               

Paz territorial

Los diálogos de paz con las FARC han revivido el debate nunca acabado sobre la construcción del Estado colombiano en las regiones. El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo, ha defendido la necesidad de buscar una paz territorial que permita “aprovechar el momento de la paz para alinear los incentivos y desarrollar las instituciones en el territorio”.

A mi juicio este enfoque territorial es necesario, porque reconoce que la desmovilización de los grupos armados apenas es el principio de un largo proceso de fortalecimiento institucional en el territorio.

El problema radica en lo poco que se sabe sobre la paz territorial y los caminos para lograrla. En este contexto, el libro de Mauricio García Villegas y Jose Rafael Espinosa, El derecho al Estado, es un insumo fundamental para dar este debate. Aquí presento tanto los aportes principales del texto como mis críticas al mismo. 

La Familia Santos ha hecho parte de las élites del poder por más de un siglo.
La Familia Santos ha hecho parte de las élites del poder por más de un siglo.
Foto: Presidencia de la República

Apartheid institucional

El Estado colombiano, dicen los autores, ha abandonado a los seis millones de personas que habitan la periferia geográfica del país, esto es, más del 60 por ciento del territorio nacional. Dicho abandono, según ellos, le ha negado a estas personas un derecho básico: el derecho a tener derechos o, en sus palabras, el derecho al Estado. El libro documenta la presencia dispar del estado y explora sus implicaciones jurídicas.

El punto de partida teórico son las ideas de Hannah Arendt sobre el derecho a tener derechos. La preocupación, sin embargo, es diferente porque para ella el problema central eran los excesos del Estado. El derecho a tener derechos, proponen los autores, puede ser vulnerado tanto por exceso como por defecto de Estado, y el libro se enfoca en el segundo tipo, esto es, en la vulnerabilidad originada por la debilidad, precariedad o ausencia estatal.

Identificar 229 municipios donde el derecho al Estado es vulnerado. 

Esta violación por defecto del derecho al Estado ha creado en Colombia un verdadero “apartheid institucional” es decir, una situación de abandono que tiene consecuencias discriminatorias. “Si en Sudáfrica existía una segregación fundada en la prevalencia de una raza, en Colombia existe una segregación fundada en la prevalencia de unos territorios sobre otros” (p. 12).

Pero la contribución no es sólo teórica, sino metodológica y empírica. Así, el libro propone un indicador de la capacidad del Estado para determinar los patrones geográficos de abandono. El indicador combina información sobre el desempeño de la justicia y sobre la administración municipal (considerar el desempeño de la justicia es el principal aporte del libro). Este indicador les permitió identificar 229 municipios donde el derecho al Estado es vulnerado.

Finalmente, el libro muestra que en estos municipios el Estado no es sólo débil, sino que los problemas sociales (por ejemplo, pobreza, cultivos de uso ilícito y violencia) son más agudos. El Estado ha abandonado a aquellos municipios que más lo necesitan.

Del apartheid institucional al Estado constitucional

En sus páginas finales el libro examina dos estrategias para fortalecer al Estado en los municipios:

-La primera es netamente jurídica. En este sentido, los autores  proponen que el apartheid institucional constituye un estado de cosas inconstitucional es decir, una violación sistemática de derechos que requiere soluciones de tipo estructural. La Corte Constitucional ha utilizado esta figura (por ejemplo, para proteger a población en situación de desplazamiento forzado) y el libro propone que ella podría ayudar a encarar el abandono institucional.

-La segunda discusión es menos jurídica y hace algunas propuestas de política. En breve, se plantea la necesidad de construir un Estado que no sólo sea eficaz, sino que sea legítimo y legal (el Estado constitucional). En los municipios abandonados es necesario entonces construir un poder estatal que sea a la vez eficaz y contenido (p. 149).

La apuesta normativa del libro es entonces llevar el Estado social de derecho a las regiones abandonadas. Este sería un Estado capaz de imponer su voluntad y de hacer realidad los derechos reconocidos (eficaz), que está limitado por el derecho (legal) y que respeta los derechos de la personas (legítimo). ¿Cómo lograrlo en la práctica?

A mi juicio, este es el aporte más interesante del libro. Los autores proponen que hay varios caminos para lograr ese objetivo. Así, inician rechazando por inmoral e inconveniente vías que tienden a ignorar los problemas de legalidad o legitimidad (vías autoritarias) o de eficacia (vías idealistas).

El camino ideal consistiría en alcanzar los tres objetivos al mismo tiempo. Sin embargo, lograr este resultado en la práctica es muy complicado. Por eso el texto propone una lógica secuencial que privilegie al principio la eficacia estatal para centrarse luego en la legalidad y la legitimidad. Esto es así, siempre y cuando el aparato de justicia en las regiones también se fortalezca en el primer momento, de tal forma que la población pueda defenderse de los excesos del mismo Estado.

Ranchería Wayuu en La Guajira.
Ranchería Wayuu en La Guajira.
Foto: USAID

El derecho al Estado y los límites del estatismo

Si bien a nivel teórico el libro defiende la existencia de una influencia recíproca entre instituciones y prácticas sociales (constructivismo), en la práctica se enfoca en las primeras y descuida las segundas. Este estatismo tiene importantes implicaciones empíricas y normativas, las cuáles analizo brevemente a continuación.

En primer lugar, el énfasis sobre los procesos institucionales y legales acaba oscureciendo la naturaleza política del fortalecimiento estatal. Si bien el libro plantea que en los municipios más débiles los problemas sociales son más agudos, las bases sociales del poder político en esos municipios no son estudiadas.

Si algo muestra el libro es la necesidad de estudiar a los actores locales (y nacionales) que podrían favorecer o dificultar la construcción estatal. Esto es necesario porque el fortalecimiento estatal no es sólo un asunto de administración pública sino de economía y de sociología política.

El énfasis sobre los procesos institucionales y legales acaba oscureciendo la naturaleza política del fortalecimiento estatal. 

A mi juicio, el aumento de las capacidades estatales dependerá de su capacidad para desafiar el poder de las élites económicas y políticas. El problema es que el Estado en sí mismo está controlado por estas élites. Es diciente que el fortalecimiento estatal y la paz territorial sean liderados por un integrante de la familia Santos, una familia que por más de un siglo ha hecho parte de los círculos de poder.

En segundo lugar, el libro concibe al Estado como el actor principal del cambio social. El Estado  así concebido, no sólo es deseable sino que también es un derecho. Pero esta idea sugestiva  desconoce que en algunos casos la solución es menos – y no más- Estado.  

Los autores posiblemente dirán que no defienden el fortalecimiento de cualquier tipo de Estado, sino del Estado social de derecho. Sin embargo, en algunos casos el debate central no es sobre el tipo de Estado, sino sobre sus límites, es decir, sobre aquellos asuntos donde no queremos más sino menos Estado. El tipo de Estado y su extensión están obviamente relacionados, pero son temas que pueden ser diferenciados analíticamente.

A pesar de estas limitaciones, el libro llega en un momento clave para Colombia. La paz territorial deberá ser diseñada y concretada de alguna forma, y El derecho al Estado es un insumo fundamental para debatir qué implica fortalecer al Estado y sobretodo cómo hacerlo. Mis críticas entonces, simplemente buscan ampliar la lógica institucionalista del libro para plantear la necesidad de explorar tanto sus conexiones con el proceso político como sus implicaciones normativas.
 

* Estudiante del doctorado en Ciencia Política de la Universidad de Pennsylvania e investigador asociado de Dejusticia.

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