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Congreso colombiano: balance del 2012 y panorama para el 2013

Escrito por Marcela Escandón
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El impulso reformista del gobierno Santos no se tradujo en las leyes ambiciosas que habían sido anunciadas. Un Congreso desprestigiado – e incomprendido – busca reivindicarse ante la opinión mediante algunos proyectos pertinentes.

Más intenciones que realidades

Pese a las grandes expectativas que despertó la larga lista de proyectos que había anunciado el gobierno desde el año anterior, las sesiones del Congreso en 2013 iniciaron con una agenda limitada.

Aquella lista incluía la “ley de tierras y desarrollo rural”, más reformas al sistema de pensiones, al de salud, al minero, al penitenciario, al de las Corporaciones Autónomas Regionales y al de la consulta previa, entre otros temas de especial trascendencia. Sin embargo, ya es poco lo que queda de la lista. Por estos días las reformas “estructurales” en materia de salud y de pensiones han recibido críticas muy serias y al parecer no son políticamente viables.

En consecuencia, el Ejecutivo redujo su apuesta presentando sólo las leyes estatutarias de salud y fuero penal, el código penitenciario y una ley sobre infraestructura que no había sido anunciada, al tiempo que envió mensaje de urgencia sobre tres proyectos (las estatutarias ya mencionadas y la Alianza del Pacífico). Esta figura permite reducir a la mitad el tiempo necesario para tramitar una ley, pero resulta discutible pues la prisa puede ir en detrimento de la calidad de las leyes.

Aunque los miembros del Congreso presentaron algunas iniciativas importantes, resulta claro que el Ejecutivo seguirá señalando las prioridades de una agenda parlamentaria que deja de lado otros debates centrales como el del desarrollo rural, hasta que se conozcan los resultados del proceso de paz y de las elecciones del año entrante.

 

 
2013-17-8- congreso1Foto: http://www.flickr.com

¿Qué dejó el 2012?

La desafortunada Reforma a la Justicia produjo un gran descontento y una polémica descomunal. El texto de conciliación de la reforma constitucional fue aprobado in extremis el miércoles 20 junio de 2012: era el último día de sesiones ordinarias.

La presión de la opinión pública — a la que se sumaron algo tarde los medios de comunicación — obligó al gobierno nacional a objetar un proyecto que a pesar de las irregularidades en su trámite ya había sido aprobado: una decisión sin precedentes y por fuera de sus atribuciones, según muchos juristas calificados. En sesiones extraordinarias, los congresistas lo hundieron para minimizar las consecuencias políticas del escándalo.

Dejando de lado ese episodio, vale decir que durante el año pasado las iniciativas parlamentarias dieron cierta diversidad a la agenda legislativa, especialmente durante el segundo semestre, mientras que la Presidencia mostró gran lentitud a la hora de presentar sus proyectos. Las prioridades gubernamentales finalmente se impusieron.

Sólo los debates de control político permitieron recordar la desdibujada independencia de las ramas del poder. Éstos versaron sobre la crisis del sector salud, el desarrollo rural, el escándalo de Interbolsa, el fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre San Andrés, el Fuero Penal Militar, la subasta por la tecnología 4G y la crisis carcelaria, entre otros asuntos controversiales.

Finalmente, entre las leyes aprobadas se destacan:

  • la ley estatutaria de participación ciudadana (aún pendiente de sanción);
  • la de modernización del régimen municipal;
  • el presupuesto bianual de las regalías;
  • el fuero penal militar;
  • las cuentas maestras para salud;
  • la reforma a la Ley de justicia y paz;
  • la reforma tributaria;
  • el marco legal para la paz.

Para un informe detallado, se recomienda consultar el Boletín de Balance julio – diciembre 2012, elaborado por el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política.

Además – y como reacción a las irregularidades de procedimiento y a la falta de transparencia que se hicieron evidentes con la fallida reforma a la justicia — numerosos congresistas presentaron proyectos de reforma al reglamento del Congreso. A pesar de su importancia, probablemente acabarán archivados por falta de voluntad política.

 

 
2013-17-8- congreso2Foto: http://www.flickr.com

La acusación de ausentismo

Durante este primer semestre de 2013, el Congreso tiene previstas solo catorce semanas de sesiones — entre el 16 de marzo y el 20 de junio —, lo cual a todas luces es insuficiente para evacuar la cantidad de proyectos “estructurales” en curso. Pero además ya hay quienes consideran que en lo corrido desde el 16 de marzo ha sido poco el trabajado y ha abundado el ausentismo.

El ministro del Interior exhortó al Congreso a “hundir el acelerador” de los debates: un llamado de atención inconveniente, dada la independencia teórica entre las ramas del poder – y debido a la complejidad del proceso legislativo.

Entre las labores de un congresista están por supuesto el análisis y la discusión de los proyectos de ley en algún recinto del Capitolio Nacional en Bogotá. Pero este no puede ser el único indicador para evaluar su desempeño: el trabajo político en sus regiones de origen o de mayor votación en contacto directo con sus electores, la elaboración de proyectos de ley propios, la organización y citación a los debates de control político, e incluso los viajes de trabajo o diplomáticos, constituyen otras funciones propias del trabajo legislativo.

También son actividades propias de senadores y representantes el acordar y poner en marcha estrategias o tácticas políticas válidas y ampliamente utilizadas, como el no incluir en el orden del día determinado proyecto, el aplazar un debate o el no asistir para evitar que se forme el quórum necesario.

En síntesis, aunque se supone que lo normal es que los congresistas asistan a las sesiones, su ausencia no los convierte automáticamente en malos legisladores: un congresista puede asistir a todos los debates y aportar muy poco a la calidad de las leyes o al control político que debe realizarse al Gobierno Nacional.

 

 
2013-17-8. congreso3Foto: Colombia.com

La falta de transparencia

Se ha criticado insistentemente la falta de transparencia del Congreso -y sobre todo en su función electoral:

  • Cuando los congresistas deben elegir a otros altos funcionarios del Estado ha hecho carrera el voto secreto , lo cual dificulta la correcta rendición de cuentas[1];
  • La reelección del Procurador General de la Nación fue motivo para poner en tela de juicio la independencia de mucho senadores, investigados o susceptibles de serlo por quien acabaría debiéndoles el cargo;
  • La elección de un nuevo magistrado de la Corte Constitucional puso de nuevo en evidencia el fenómeno de “ternas” donde un solo candidato tiene posibilidad de resultar elegido;
  • Una vez elegido el hoy magistrado Alberto Rojas, se conocieron denuncias sobre un posible pago millonario que habría recibido de un testaferro de Salvatore Mancuso y la eventual evasión de impuestos en la que habría incurrido[2].

Algunos proyectos pertinentes

Pero en este balance del Congreso no todo es negativo. Proyectos importantes de iniciativa parlamentaria siguen su trámite desde el período anterior y mucho se refieren a asuntos pertinentes, como decir:

  • Los derechos fundamentales (eutanasia, salud y matrimonio igualitario);
  • El sistema político (reforma al código electoral, tarjetón electoral, normas electorales y escisión de partidos);
  • El servicio de salud — distintos del gubernamental — (manual de tarifas mínimas, denegación de atención y sistema general de seguridad social en salud);
  • La explotación de recursos naturales y capitales derivados (código de recursos ambientales, uso del mercurio y fiscalización a los recursos de las regalías);
  • La inversión rural y tenencia de tierras (inversión rural extranjera, seguridad alimentaria, baldíos a familias de escasos recursos, equidad de género en adjudicación de baldíos y créditos hipotecarios rurales).

Por otra parte, nuevos proyectos como el código de procedimiento penal, la conformación de áreas metropolitanas o la sanción del detrimento en recursos públicos podrían dar pie a debates de calado y resonancia.

El arranque

Durante las tres semanas de sesiones de este primer semestre, el Congreso ha discutido proyectos significativos, especialmente en las comisiones primeras — que abordan temas como las reformas constitucionales, los derechos fundamentales, la paz o el ordenamiento territorial—:

  • escisión de partidos;
  • modernización del sistema departamental;
  • pensión mínima para adultos mayores y discapacitados;
  • matrimonio entre personas del mismo sexo.

En desarrollo de su función de control político, el Congreso ha llamado a cuentas al Gobierno en temas tan sensibles como la situación del sistema financiero, el colapso del sistema pensional, las causas de la crisis cafetera, la política social para la paz, el desarrollo rural, la distribución de la tierra y el impacto de los Tratados de Libre Comercio, entre otros.

Congresista preocupado no legisla

La reforma política de 2009 elevó el umbral electoral. Por esta razón los partidos minoritarios -como el Polo Democrático Alternativo, el Partido Verde, el MIRA y el PIN – podrían perder su personería jurídica si no alcanzan el 3 por ciento de los votos válidos. Este cambio legal no solo amenaza su sobrevivencia sino la propia existencia de posiciones políticas diversas dentro del Legislativo, condición fundamental para el balance de poderes y la representación incluyente.

Unos congresistas se concentran en el tema de la paz, manifestando su posición frente a las negociaciones entre el Gobierno Santos y la guerrilla de las FARC; otros ya inician sus recorridos regionales en busca de votos.

Ambos temas son trascendentales para los legisladores, sus colectividades y el Ejecutivo, especialmente frente a los ataques del incipiente movimiento uribista Centro Democrático.

En este contexto enrarecido, aún no queda claro cómo afectarán las negociaciones de paz en La Habana al desarrollo de las campañas electorales de 2014 — tanto legislativas como presidenciales — y la agenda legislativa hasta entonces.

Agenda limitada y de transición

El Congreso tiene el reto de abordar debates “estructurales” en poco tiempo, en medio de las negociaciones de paz, del inicio de las campañas electorales y cargando con el desprestigio y la impopularidad de siempre.

Desafortunadamente, esta compleja coyuntura impedirá que sean aprobados proyectos tan importantes como el que legaliza el matrimonio igualitario. La agenda que hoy se discute en el Congreso se puede calificar como limitada y de transición.

El Congreso sigue sin saldar su enorme deuda con el país por cuenta de la reforma a la justicia. En un primer momento, los congresistas presentaron numerosos proyectos de reforma al reglamento del Congreso — ley 5ª de 1992 — para modernizar su administración, eliminar irregularidades en el trámite de leyes y aumentar la transparencia frente a la ciudadanía. Sin embargo, ningún proyecto ha prosperado y mientras esto no suceda, casos bochornosos como el de la reforma a la justicia podrán seguir ocurriendo.

Las voces de revocatoria del Congreso se han ido aplacando, pero queda un largo camino por recorrer en materia de transparencia, de modernización y de independencia.

 

[1] Ver más en Espinosa, José Rafael “El regalo de la Corte al clientelismo” en Semana.com. 05/04/13.

[2]“Los 500 millones de pesos que enredan al casi seguro magistrado de la Corte Constitucional” en La Silla Vacía. 10/04/13.

 

*Historiadora, politóloga y máster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, directora del Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política.

 

Marcela Escandon

Marcela Escandón Vega *

 

Aquella lista incluía la “ley de tierras y desarrollo rural”, más reformas al sistema de pensiones, al de salud, al minero, al penitenciario, al de las Corporaciones Autónomas Regionales y al de la consulta previa, entre otros temas de especial trascendencia. Sin embargo, ya es poco lo que queda de la lista

 

 La desafortunada Reforma a la Justicia produjo un gran descontento y una polémica descomunal.

 

 Entre las labores de un congresista están por supuesto el análisis y la discusión de los proyectos de ley en algún recinto del Capitolio Nacional en Bogotá. 

 

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