El gobierno anunció su intención de reformar el régimen de regalías, aunque no ha dicho mucho sobre cómo lo haría. Esta será una decisión política, pero hay criterios técnicos que deberían enmarcar la reforma.
Francisco Azuero *
Entre la idea y el raponazo
El gobierno nacional anunció su voluntad de presentar un proyecto de ley para reformar de manera profunda el régimen de regalías que existe hoy en Colombia. Los textos que se conocen hasta el momento son el discurso presidencial del 20 de agosto y algunas declaraciones del director de Planeación Nacional. Por consiguiente, es difícil saber cuál es el sentido de la reforma propuesta.
Pero, de cualquier manera las propuestas van a levantar polvareda. Los políticos de las regiones que supuestamente van a verse afectadas las señalarán como centralistas y comenzarán a hablar de un supuesto raponazo a las regiones. Es fácil deducirlo porque ya antes lo han hecho. ¿Cómo debatir sin pasión alrededor de esa iniciativa? A continuación planteo algunas ideas sobre el tema.
Regalías según y como
La Constitución colombiana establece la propiedad del Estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías.
Existen otro tipo de compensaciones, diferentes a las regalías, destinadas a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso
Puede haber varias maneras de enfrentar el problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que los efectos indeseables no se produzcan (por ejemplo, normas sobre el transporte y el flete de carbón y petróleo); o el acuerdo sobre compensaciones monetarias que deba pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso los órganos estatales receptores de la compensación deben ser las colectividades territoriales.
La sociedad decide
¿A qué tipo de gasto deben orientarse las regalías provenientes de la explotación de recursos no renovables? O dicho de otra manera: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal, debe ser el receptor de esos recursos? Esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) es quien debe decidir en qué se gastan los recursos del Estado.
La pata que cojea
La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores,[1] según la cual los países que se benefician con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores a las de los demás.
La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda), pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de las entidades del gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.
Categorías del gasto
La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener varias categorías:
- Gastos de naturaleza local (infraestructura local);
- – Gastos de naturaleza nacional (defensa y seguridad, relaciones exteriores…); o
- – Gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier ámbito estatal.
En el tercero de esos eventos figuran, por ejemplo, la educación y la salud, que pueden tener diversos grados de centralización o descentralización en su definición y ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales (lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.
Cómo se distribuyen estos gastos entre las diferentes escalas del gobierno es una decisión política. La sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.
Flexibilidad versus responsabilidad
En muchos países la discusión sobre la asignación de los recursos públicos se da en torno al presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Si el país cuenta con instituciones fuertes, este método otorga una enorme flexibilidad a gobiernos y congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad. Pero si las instituciones son débiles, este método puede convertirse en un problema: La racionalidad social al utilizar los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes sólo les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que produzca beneficios a largo plazo puede dejar indiferentes a políticos preocupados simplemente por la próxima elección.
Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de manera precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos. Ello le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90 por ciento de los ingresos corrientes del gobierno central está atado de antemano), y explica la tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir, por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.
Y aquí se da entonces la gran discusión sobre las regalías. Si deben ser manejadas por el gobierno central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es una decisión política atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su Estado produzca.
Gran aumento del gasto público
Vale la pena analizar la asignación del gasto público en los últimos años. Según mis cuentas (a las que llego apoyándome en cifras proporcionadas por el Banco de la República y por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, y en las cuentas nacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE), el gasto público pasó de ser del 17,8 por ciento del PIB en 1990 al 29 por ciento en el 2009.
El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB se duplicó, y más, al pasar del 4,2 al 8,8 por ciento. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó del 23,5 por ciento al 30 por ciento.
Las tres funciones del Estado
La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de darle una mayor dimensión al papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años como consecuencia de un auge en la explotación minera, esa tendencia se concentraría. ¿Es conveniente que se presente? Planteo algunas reflexiones al respecto, a partir de las tres funciones económicas del Estado, tal como están definidas en cualquier texto básico de finanzas públicas: (1) producción de bienes públicos, (2) redistribución de ingresos, y (3) estabilización macroeconómica.
Bienes públicos y salud
Con relación a la primera de estas funciones, el tipo de bienes públicos que la sociedad demande determinará también la autoridad que se haga responsable de su provisión. Las obras de infraestructura local deberán ser adelantadas por las colectividades territoriales directamente interesadas en su ejecución, mientras que las carreteras o autopistas nacionales le corresponderán al gobierno nacional.[2]
Una consideración importante que debe hacer la sociedad colombiana de manera inmediata tiene que ver con los recursos destinados a la salud, especialmente por los retos que le impuso al gobierno nacional la sentencia 760 de la Corte Constitucional. La Ley 100 estableció que la ejecución del régimen subsidiado le correspondía a los municipios. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en un Estado federal (por ejemplo, en Estados Unidos, donde la recién aprobada reforma al sistema de salud le dejó una amplia iniciativa a los Estados en el impulso y desarrollo del sistema), las pautas de seguridad social en salud son nacionales.
Tanto la Ley 1122 del 2007 como sucesivas reglamentaciones gubernamentales han buscado que ante la notoria desviación o ineficacia en la asignación de recursos, los municipios estén obligados a destinar los ingresos correspondientes al Sistema General de Participaciones, hacia el aseguramiento efectivo de los habitantes en salud, y hacia el pago de las deudas que se generen por este concepto.
Aquí vale la pena preguntarse si no es hora de avanzar hacia un régimen subsidiado realmente nacional de salud, donde operen con mayor claridad las ventajas de la “ley de los grandes números”, lo cual exigiría una concentración de recursos en entidades ejecutoras de naturaleza nacional.
Redistribución del ingreso
La redistribución de ingresos puede ser de carácter regional o de carácter personal. Una tributación progresiva y un gasto social “focalizado” o dirigido con precisión hacia los estratos más pobres puede ser la manera más efectiva de avanzar hacia la redistribución.
Es posible que en ese proceso los departamentos y municipios puedan desempeñar un papel importante, porque muchos proyectos sociales son por excelencia de naturaleza local. Pero es posible también que una redistribución regional llevada al extremo pueda causar efectos indeseables: que los pobres de regiones identificadas como ricas terminen beneficiando a ricos de regiones pobres.[3]
Los trabajos de Salomón Kalmanovitz sobre distribución de impuestos y de gastos entre regiones y ciudades del país permiten pensar que este fenómeno se está dando efectivamente en Colombia. Una concentración de las regalías en los municipios productores no apunta definitivamente hacia una real redistribución del ingreso.
La regla fiscal…
Pasemos al papel de las finanzas públicas como estabilizadoras del ciclo económico. Ese papel tiene dos manifestaciones: una fiscal y otra cambiaria. Con relación a la política fiscal, se trata de ahorrar en épocas buenas (que son aquellas que generan superávits fiscales) para poder gastar en épocas malas (en las que se generan déficits). Sólo de esta manera la política anti cíclica puede tener una sostenibilidad financiera. Pero es necesario obligar a los gobiernos a que procedan de esa manera. Quien puede ser sujeto de esta obligación, es claramente el gobierno nacional, como lo propone la iniciativa presentada recientemente sobre la regla fiscal.
…y la “enfermedad holandesa”
En lo que tiene que ver con la tasa de cambio, una buena parte de la “maldición de los recursos naturales” tiene que ver con la llamada enfermedad holandesa. Una revaluación ligada a un auge exportador transitorio de los recursos naturales destruye la capacidad competitiva de los otros productores de bienes transables. La solución consiste en no monetizar todos los recursos provenientes de las regalías asociadas con dichos recursos, sino en dejarlos en el exterior o destinarlos al pago de la deuda externa. Ello exige por lo menos, una acción coordinada a nivel nacional.
Las consideraciones anteriores llevan a pensar que es conveniente que el equilibrio nación-región en la distribución de las regalías adicionales que se generen como producto del auge minero se restablezca a favor de la Nación.
Al mejor postor
Y para terminar, una consideración adicional que no tiene que ver con la distribución sino con el monto de los ingresos. Hoy en día el porcentaje de las regalías es fijo, dependiendo de la naturaleza del recurso. ¿No debería el Estado subastar el derecho temporal a la explotación de un yacimiento entre varios proponentes, y asignarlo a aquél que esté dispuesto a pagar unas mejores regalías? Ello le daría más transparencia a la selección de las compañías explotadoras, acabaría con la antipática costumbre de las prolongaciones automáticas que hoy se presentan cada vez que se vence el término de una concesión minera, y podría aumentar el monto de recursos recibidos por el Estado. Lo cual nunca sobra.
* Economista de la Universidad Nacional, con doctorado de la Universidad de París I en Ciencias Económicas. Entre otros cargos ha sido viceministro de Hacienda y sub-contralor general de la República. Profesor Asociado de la Universidad de los Andes, donde es director del área de finanzas y coordinador del Comité de Investigaciones de la Facultad de Administración.
@pachoazuero
Notas de pie de página
[1] Por ejemplo, Sachs, J y Warner A, (2001), The curse of natural ressources. European Economic Review. Vol 45. Pp- 435-446-
[2] Vale la pena señalar que una proporción que sospechamos importante de los gastos del gobierno nacional (la desagregación de las cifras fiscales por lo menos como están consignadas en documentos públicos no permite por ahora confirmar esta hipótesis) se orienta en Colombia hacia gastos de naturaleza local. Valga la pena señalar como ejemplo los aportes para obras de acueducto y alcantarillado y la ejecución reciente del plan 2050 de carreteras, que adelantó el Ministerio de Transporte a pesar de que se había establecido previamente que las carreteras departamentales y municipales eran responsabilidad de esas entidades territoriales.
[3] Efecto Hood-Robin se llama a este fenómeno, porque hace exactamente lo contrario del famoso héroe Robin Hood: quitarle a los ricos para darle a los pobres.
