El gobierno propone garantizar ingresos por seis meses a quien quede desempleado. La experiencia de las cesantías, la ineficiencia del sector público y el riesgo moral no auguran mucho éxito. Pero el sistema sería un primer paso.
Francisco Azuero
Haciendo trampa
En una de las primeras escenas de la película francesa Amigos, que se está proyectando por estos días en el país, uno de los protagonistas, Dizz, inmigrante senegalés, se presenta a una entrevista de trabajo. Sin sentarse siquiera le propone a sus entrevistadores algo muy simple: “ya sé que no voy a ser contratado, ahorrémonos trámites. Llénenme esta certificación de rechazo, pues me exigen tres de éstas para poder seguir gozando de mi seguro de desempleo”. Para su sorpresa, el supuesto solicitante resulta contratado, muy en contra de su voluntad.
 Seguro de desempleo: por su naturaleza está expuesto al riesgo moral por parte del asegurado, y que podría hacerlo inviable. bancocredito.com.co |
Si bien el desenlace de esta entrevista resulta inverosímil, ilustra claramente uno de los problemas que habría de confrontar un seguro de desempleo en un país como Colombia: es el tipo de seguro que por su naturaleza está expuesto al riesgo moral por parte del asegurado, y que podría hacerlo inviable.
El asegurado puede controlar algunas de las variables que determinan el siniestro: o bien queda desempleado por su voluntad, o bien puede negarse a buscar empleo o a trabajar, con la tranquilidad de que recibirá ingresos de todas maneras. También está expuesto a la otra gran imperfección que asusta a los aseguradores: la selección adversa, que consiste en que solo se afilien a él quienes tengan altas probabilidades de quedar desempleados.
Este tipo de comportamientos se presenta en países con amplia duración del beneficio y con elevadas tasas de reemplazo (relación entre el valor de la indemnización recibida y el último salario devengado). Países como Francia, Alemania y Holanda se caracterizan por tener altas tasas de reemplazo, y amplios períodos de beneficio (hasta 5 años en Francia e indefinido en Holanda).
Por esta razón un sistema privado de seguros de desempleo sencillamente no es viable. Solo el Estado estaría dispuesto a correr las consecuencias del riesgo moral o a utilizar su capacidad coercitiva o de control para anular — o por lo menos para disminuir — las probabilidades de que se le haga trampa al sistema.
Cesantías: mal remedio
A pesar de lo anterior, es deseable que exista algún apoyo económico para la persona que quede desempleada por razones ajenas a su voluntad.
– Port una parte, este apoyo sería una expresión de la solidaridad, uno de los valores centrales de la Constitución colombiana.
-Por otra parte, ese seguro constituye el ejemplo clásico de los que en macroeconomía se denomina “estabilizador automático” del ciclo económico: el gasto aumenta en épocas de recesión, precisamente cuando más se necesita que crezca la demanda agregada, y disminuye en épocas ascendentes del ciclo.
 Países como Francia, Alemania y Holanda se caracterizan por tener altas tasas de reemplazo, y amplios períodos de beneficio. Foto: rfi.fr |
El mecanismo utilizado para asistir al desempleado en Colombia fue el “auxilio de cesantía”, creado en 1946. El empleador estaba obligado a pagarle al empleado un mes de trabajo por cada año trabajado en el momento del retito. La retroactividad de las cesantías, decretada en 1965, añadió que se tomaba como base, no el salario histórico, sino el último salario percibido por el trabajador. Ese reajuste se presentaba independientemente de que el trabajador hubiera retirado sus auxilios de cesantía.
El mecanismo se convirtió pues en una carga exagerada para aquellas empresas que tuvieran trabajadores con alta antigüedad, puesto que obligaba a una re-liquidación considerable cada vez que se presentaba un aumento salarial, en condiciones de una inflación promedio del 25 por ciento.
En consecuencia se produjo una distorsión en el mercado laboral: los trabajadores antiguos no deseaban retirarse, así recibieran ofertas interesantes, pues perdían la retroactividad, y los empleadores trataban de no contar con trabajadores antiguos, o de no ascenderlos, para ahorrase los costos que representaba el recálculo de las cesantías causadas.
La Ley 50 de 1990 acabó con la retroactividad para los trabajadores que se contrataran de allí en adelante, y permitió que las empresas negociaran con ellos la renuncia a la retroactividad. Para quienes recibieran el auxilio de cesantía (no se aplica para quienes tengan salario integral), los fondos podrían retirarse para gastos relacionados con la vivienda o con la educación.
En la práctica, el auxilio de cesantía se integró al salario, con lo cual la persona que quedara desempleada podría quedarse sin fondos para enfrentar una situación de desempleo.
El proyecto
Resolver esta situación es precisamente el propósito del proyecto de ley que tiene listo el Ministerio de Trabajo. La propuesta consiste en lo siguiente: el 50 por ciento de la cesantía que debe pagar el empleador se consignará en el Fondo de Cesantías; el ahorro acumulado, más los correspondientes intereses, servirá para financiar hasta 6 meses de desempleo. Es requisito que el trabajador haya cotizado por lo menos durante un año.
Como es tradición en Colombia con respecto a los diversos sistemas de seguridad social— caso de salud y pensiones — la propuesta incluye un elemento de solidaridad. En caso de que el capital del trabajador no sea suficiente para financiar los seis meses de desempleo, se complementará con un subsidio del Fondo de Solidaridad, financiado mediante la redistribución del 4 por ciento sobre la nómina que hoy reciben las Cajas de Compensación Familiar.
El trabajador se compromete a inscribirse en el Servicio Público de Empleo y a recibir entrenamiento en los términos dispuestos por la reglamentación. Perderá el derecho si rechaza un empleo ofrecido que le proporcione por lo menos un 75 por ciento de la última asignación devengada, o si se niega a recibir una beca de capacitación. Se espera que estas normas disminuyan el riesgo moral.
Financiar el Fondo de Solidaridad aumentando las cargas parafiscales hubiera sido altamente inconveniente. Está bien demostrado el efecto negativo de estas cargas sobre la creación de empleo. Como también está probada la dificultad política de desmontar los parafiscales, lo mejor opción es reorientarlos hacia el cumplimiento de otros objetivos públicos.
El sistema permite la afiliación voluntaria de los trabajadores que reciban salario integral (más de 10 salarios mínimos), quienes deberán consignar un 4,17 por ciento de su salario. Al reglamentar la ley, el gobierno deberá tener cuidado de evitar una selección adversa: solo se afiliarían quienes tengan alta probabilidad de retirarse o de ser despedidos.
El sistema incluye a los trabajadores independientes, caso casi único en el mundo. Normalmente, esta protección se aplica únicamente a los asalariados, puesto que la información asimétrica entre asegurador y asegurado se acentúa con los independientes. ¿Cómo demostrar que un plomero, un carpintero o un consultor no han podido conseguir clientes por razones ajenas a su voluntad?
El proyecto contempla que solo podrán utilizar recursos del Fondo de Solidaridad aquellos independientes que hagan aportes a las Cajas de Compensación Familiar. Es decir, deben pagar una prima mayor. Aún así puede presentarse la selección adversa, si los subsidios a recibir a través del Fondo de Solidaridad sobrepasan en valor presente las cotizaciones adicionales, aún incluyendo el aporte adicional para las Cajas.
Normalmente, las entidades oficiales colombianas no han sido muy eficientes en el momento de combatir el fraude a los sistemas de seguridad social, como lo ilustran los casos de los carruseles de pensiones. Solo una reglamentación y un control cuidadoso podrían impedir abusos del sistema.
Un primer paso
La tasa de reemplazo es la variable que determinará si el sistema es sostenible. Tal vez pensando en ello, el Proyecto de Ley se abstiene de determinarla y deja el punto a consideración del Consejo Nacional de Desempleo.
 Es deseable que exista algún apoyo económico para la persona que quede desempleada por razones ajenas a su voluntad. Foto: ideasvida.wordpress.com |
Para reducir el riesgo moral que implicaría el Fondo de Solidaridad, el proyecto prevé que la persona se inscriba en el Servicio Público de Empleo, y en programas de capacitación “en los términos dispuestos por la reglamentación”.
No hay para qué hacerse ilusiones sobre estos instrumentos, que han tenido poco éxito en el pasado. Lo más realista es que la determinación de la tasa de reemplazo se haga sobre la base actuarial de que el trabajador va a recibir su auxilio durante los seis meses previstos.
El proyecto podría mejorarse si se contempla una contribución decreciente, incluso de cero, para aquellos trabajadores que tengan un amplio período de cotización, de tal manera que con los fondos acumulados puedan financiar seis meses de desempleo con una tasa de reemplazo del 90 por ciento.
De no preverse esta alternativa, estos trabajadores tendrán un ahorro congelado que podrían utilizar en alternativas más eficientes para su bienestar personal, como vivienda, educación para sus hijos, y por qué no, consumo.
En fin, la propuesta del gobierno constituye un primer paso para el fortalecimiento de un sistema integral de protección a las personas, que se complementa con los avances que el país ha hecho en el sistema de salud, y en menor medida en el sistema pensional.
Pueden parecer modestos sus alcances, pero los riesgos señalados exigen avanzar con cuidado. En la medida en que el sistema se consolide se podría pensar en ampliar los beneficios, mediante una cuidadosa reglamentación para evitar posibles abusos y fraudes.
* Profesor asociado de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes.
