Francisco Azuero, autor en Razón Pública
Foto: Minenergía

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La Corte declaró inconstitucional un artículo de la Reforma Tributaria sobre las regalías de las empresas mineras. ¿Qué significa esto y cuáles son las consecuencias de esta decisión?

Francisco Azuero Zúñiga*

Una norma polémica

El 16 de noviembre, la Corte declaró inconstitucional el parágrafo 1 del Artículo 19 de la Ley 2277 de 2022 o Ley de Reforma Tributaria. Este artículo prohibía deducir del ingreso gravable los pagos por concepto de regalías que la empresa le pague al Estado.

Antes de esta reforma, las empresas podían deducir o descontar de sus impuestos el valor de los pagos por regalías.

El parágrafo 1 del artículo 19 había suscitado una gran polémica, tanto por razones de constitucionalidad como de conveniencia.

Aún antes del 2022, algunos analistas creían que esta deducción era un privilegio injustificado. En un artículo de 2018 para RazónPública, escribí que “La definición de ingreso de Haig y Simon sobre el impuesto a la renta es uno de los principios básicos de la teoría tributaria. Según esta definición clásica, el ingreso (gravable) es el valor monetario del incremento neto en el poder de consumo de un contribuyente durante un período. Por lo tanto, el ingreso es igual al monto consumido durante ese periodo, más el aumento en el patrimonio neto (es decir, una vez sustraídas las deudas). De aquí se sigue que todas las fuentes posibles de aumento o disminución en ese poder de consumo deben ser incluidas al calcular el ingreso gravable”.

Si bien a corto plazo se podrían generar recursos importantes para el gobierno nacional, el resultado en mediano plazo hubiera podido ser la desaparición completa de estas actividades económicas

Este principio es resaltado por el Artículo 26 del Estatuto Tributario colombiano, que dice: “La renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos.  De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las tarifas señaladas en la ley.”

En consecuencia con lo anterior, concluía yo en ese artículo: “el pago de las regalías, sea en dinero o en especie, disminuye el posible incremento en el patrimonio de la empresa petrolera.  Es por lo tanto claro que deben deducirse para determinar la renta gravable de ella”.

Reforma Tributaria sobre las regalías
Foto: CAR - La Corte Constitucional detectó que había una inequidad económica, pues mientras que algunas compañías pagan sus regaláis en especie, otras deben vender la totalidad del mineral extraído, registrarlo en la declaración de renta y terminan pagando un impuesto superior.

Puede leer: ¿Regalías petroleras, o sociedad entre el Estado y la compañía explotadora?

Las regalías son un costo de producción

La regalía es la contraprestación que le paga la compañía minera al Estado por la extracción de los recursos minerales. En otras palabras, es la compra de materia prima que hace la compañía minera al Estado, que es el dueño del recurso. Es por lo tanto un costo de producción.

Esto parece obvio, pero los defensores de la reforma no lo vieron así. En la exposición de motivos del proyecto de la Ley de Reforma Tributaria consideraron que la regalía no es un pago por el uso de recursos naturales, “sino la contraprestación por el uso de un activo del Estado” y de allí concluyeron que no podía ser deducible.

Pero no: esta contraprestación es un costo, y por lo tanto debe ser deducible del ingreso. Los salarios pagados son la contraprestación por un trabajo realizado, y eso no les quita su carácter de costo y por lo tanto su deducibilidad.

Ante esto se argumenta que el dueño del recurso es el Estado, lo cual de alguna manera implicaría que su carácter es distinto.

Pero pensemos en un ejemplo simple. Supongamos que una peluquería alquila en el primer piso del Hotel Tequendama, que es del Estado, puesto que es propiedad de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. En el momento de presentar su declaración de renta, este contribuyente tiene derecho a deducir el arriendo pagado al Estado, puesto que se trata de un costo relacionado directamente con la producción del ingreso.

También una empresa de transporte puede deducir como costo el peaje pagado en una vía estatal, sea que lo recaude la nación, un departamento o un municipio.

¿Participación en las utilidades?

También se ha dicho que las regalías son un dividendo pagado al Estado y que las empresas no pueden deducir los dividendos que paga del valor de sus ingresos gravables.

Pero este argumento ignora la naturaleza de la relación entre la empresa minera y el Estado. Para que fuera un dividendo tendría que haberse creado una sociedad mixta Estado-empresa, como la que se creó en los años 80 entre el IFI y la Exxon para explotar el carbón del Cerrejón, donde el Estado puso el mineral como aporte de capital (esto puede implicar problemas técnicos sobre la valoración del mineral, pero no ahondaré en esto).

Entonces, el Estado hace una inversión de riesgo, que significa participar en las utilidades de la compañía mixta, pero también en las pérdidas, que se pueden presentar, por ejemplo, cuando haya una caída en los precios internacionales del mineral.

Pero si no se ha constituido la empresa mixta, el Estado no participa de las utilidades ni de las pérdidas del negocio.  Por ejemplo, las empresas explotadoras de carbón de hulla reportaron pérdidas en 2019 y 2020, a pesar de lo cual el Estado recibió sus regalías. Es decir, el Estado actúa más como un proveedor de materias primas, no como un socio de la empresa o un inversionista de capital de riesgo. Una empresa no puede negarse a pagarle a un proveedor argumentando que tuvo pérdidas.

Una deducción injusta

La Corte señaló además otro problema, que se traduce en inequidad tributaria.

Las compañías que pagan sus regalías en especie le entregan el petróleo al Estado para que éste lo venda. La declaración de renta de las empresas no tiene en cuenta el valor del mineral entregado al Estado, puesto que ese valor no es de ellas. Por lo tanto, no entran en la base gravable que sirve para liquidar el impuesto.

Pero otras compañías, especialmente las que explotan productos distintos del petróleo, deben vender la totalidad del mineral extraído, y registran sus ingresos en el renglón 47 del formulario de declaración de renta y complementarios para personas jurídicas. Hasta la expedición de la Ley 2277, estas empresas podían deducir el pago de las regalías. Cuando se les impide deducir las regalías quedarían pagando un impuesto más alto.

En el cuadro siguiente comparo el impuesto pagado por dos empresas, una que paga la regalía en especie y otra que lo paga en dinero.

Reforma Tributaria sobre las regalías
En el primer caso, la empresa paga la regalía en especie al Estado, que se encarga de venderlo. El valor total del mineral extraído es de 1000 dólares. Las ventas de la compañía ascienden a 900, suponiendo unas regalías del 10 %. Sus costos y gastos — distintos de las regalías—, ascienden a 400 dólares. Hay una utilidad contable de 400 dólares, que es igual a la renta gravable, de 500.

En el segundo caso, las ventas brutas de la compañía, que debe registrar en su declaración de renta, son de 1000 dólares. Los mismos costos y gastos —distintos de las regalías— son también de 400 dólares. La utilidad contable es de 500. La renta líquida gravable es de 600 dólares porque no se deducen las regalías. Como resultado, el impuesto a pagar es de 100 dólares, con lo cual la tasa efectiva de tributación, impuesto pagado/utilidad contable, es del 42 %.

Claramente, existe una inequidad tributaria, situación identificada por la Corte Constitucional, puesto que “la disposición acusada genera un trato diferenciado entre los dos grupos comparables: las empresas dedicadas a la explotación de recursos naturales no renovables que pagan las regalías en especie y las empresas que se dedican a la misma actividad económica, pero que pagan las regalías en dinero”.

Consecuencias económicas 

Por otro lado, conviene examinar las posibles consecuencias económicas de la norma demandada.

Según cálculos de Econometría Consultores, en un informe de peritazgo remitido a la Corte Constitucional, la tasa efectiva de tributación de las empresas dedicadas a la  extracción de hulla hubiera sido del 142,9 % de haberse prohibido la deducción de regalías entre 2012 y 2021. Es decir, las empresas hubieran tenido que pagar en este período un impuesto superior en un 42,9 % a sus utilidades.

La consecuencia hubiera sido una disminución de su patrimonio. En esas condiciones, la norma demandada era claramente expropiatoria.

El mismo análisis se hizo de una manera prospectiva, usando los escenarios de precios y cantidades contemplados por el gobierno en la exposición de motivos de la Ley 2270 de 2022, Presupuesto del Sistema General de Regalías. El resultado es que para el período 2023-2032, la Tasa Efectiva de Tributación hubiera sido del 122,9 %, sin la deducibilidad de las regalías.

Si bien a corto plazo se podrían generar recursos importantes para el gobierno nacional, el resultado en mediano plazo hubiera podido ser la desaparición completa de estas actividades económicas: ¿Qué empresario va a invertir en un negocio que está condenado a producir pérdidas por razones exclusivamente tributarias?

El gobierno ya no recibiría impuestos de las empresas, ni los departamentos y municipios recibirían regalías. Además, los empleos asociados con estas actividades estarían condenados a desaparecer.

La alternativa del presidente Petro 

El presidente Petro reaccionó ante el fallo de la Corte Constitucional afirmando que el año entrante tocará congelar los altos salarios del sector público “para poder tapar parte del hueco” que dejaría dicho fallo.

el Estado actúa más como un proveedor de materias primas, no como un socio de la empresa o un inversionista de capital de riesgo. Una empresa no puede negarse a pagarle a un proveedor argumentando que tuvo pérdidas.

Conviene recordar que, según el Artículo 187 de la Constitución, el salario de los congresistas se debe reajustar en proporción al promedio ponderado de los servidores públicos de la administración central, según la certificación que expida la Contraloría General de la República. El salario de los congresistas, a su vez, determina automáticamente el salario de los magistrados de las altas cortes.

Pues bien, mediante los decretos 085 a 089 de junio pasado, el gobierno decidió aumentar los salarios de los empleados del sector público para 2023 un 14,62 %, uno y medio puntos por encima de la inflación de 2023.

De esta manera, si el sueldo de congresistas y magistrados de las altas cortes aumenta en una suma semejante para el año entrante, el responsable será el propio gobierno. No podrá congelar los sueldos de los más altos salarios de las ramas ejecutiva y judicial.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo segundo del Decreto 904 de 2003, a partir del primero de enero de 2023 el Presidente de la República devengará, en todo tiempo, una asignación básica igual a la que devenguen los miembros del Congreso de la República y el doble de los gastos de representación que estos perciban.

Así pues, ni siquiera una reforma constitucional tramitada en 2024 podría hacer que se cumplan los deseos del presidente de limitar los aumentos de los altos salarios de las ramas legislativa y judicial, puesto que tendría efectos a partir de 2025. En cuanto al poder ejecutivo, incluido el salario del propio presidente, bastará con reformar el decreto 904. Esto sí lo puede hacer el gobierno.

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Lea en Razón Pública: El debate sobre los ajustes a la Regla Fiscal en Colombia 2023

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Francisco Azuero

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Francisco Azuero

*Profesor asociado de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes.

Región Central Pacientes covid

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A Colombia no le va bien en las comparaciones internacionales. ¿Qué dicen las cifras sobre contagios, muertes, olas, picos, efectos del paro, vacunación y regreso a la normalidad?

Francisco Azuero Zúñiga*

Subregistro

Colombia registra 4,3 millones de contagiados por la COVID-19, es decir el 8,4% de la población. El 2,5% de estos contagiados han fallecido, para un total de 107.723 personas.

Esta última es una cifra equivalente a cuatro veces el número de muertos que dejó la erupción del nevado del Ruiz, la mayor tragedia natural en Colombia. Es como si cada día, desde el comienzo de la pandemia, se hubiera estrellado un avión con 293 víctimas. Una noticia que, sin duda, ocuparía las primeras planas de la prensa mundial.

Es más: según Worldmeter, Colombia ocupa el puesto 96 entre los países del mundo con relación al número de pruebas diagnósticas por millón de habitantes, lo cual implica un gran subregistro, tanto de casos como de fallecimientos.

El DANE ha tratado de estimar el número real de muertes atribuibles a la COVID-19: al 5 de mayo del 2021, mientras el Instituto Nacional de Salud daba cuenta de 85.215 fallecimientos confirmados, había 17.865 casos sospechosos y 9.377 fallecidos por neumonía e influenza, sobre los cuales no era posible determinar si habían sido o no resultantes del virus.

Si al total de confirmados se suman los casos sospechosos, y se le agregan, además, los fallecimientos por neumonía e influenza, el subregistro de fallecidos podría estar entre el 22% y el 33%. Por lo tanto, suponiendo la misma tasa de letalidad entre los registrados y los no registrados, el subregistro de contagios rondaría los mismos porcentajes.

Puede leer: ¿Cómo pinta la tercera ola de COVID-19 y qué viene en los próximos meses?

Ciclos de la COVID en Colombia

Si se toma el promedio móvil de 7 días de fallecidos reportados por el INS (Gráfica 1), se pueden identificar tres ciclos de la pandemia:

  • El primero comenzó con el primer fallecido, que se presentó en Cartagena el 21 de marzo de 2020. La cima de este ciclo fue el 9 de agosto, con un promedio móvil de siete días de 326 fallecidos. Allí empezó un descenso que finalizó el 21 de septiembre.
  • A partir de ese día comenzó el segundo ciclo, que tuvo su cima el 9 de enero. Es muy posible que el relajamiento en las condiciones de confinamiento y la celebración de las fiestas de año nuevo hayan tenido un efecto importante en esta aceleración. Ese segundo ciclo acabó el 24 de febrero, con un promedio móvil de 91 fallecidos, mucho más bajo que al finalizar el primer ciclo.
  • Allí comenzó un ascenso importante, con aceleraciones (pendientes más verticales de la curva) a partir del 11 de marzo, el 23 de abril y el 7 de mayo. El punto más alto de este pico fue el 9 de junio, con un número sin precedente en el promedio móvil de 678 fallecidos.

Gráfica 1. Fallecidos por COVID-19 por día y promedio móvil de 7 días

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Salud

Un comportamiento semejante se presenta en las cifras del “número efectivo de reproducción” Rt (Gráfica 2), que representa el número de personas contagiadas por cada portador del virus. El comportamiento del RT anticipa el del número de fallecidos, aun cuando varía mucho el tiempo transcurrido entre los primeros síntomas (base para calcular el Rt) y el momento del fallecimiento.

Según Worldmeter, Colombia ocupa el puesto 96 entre los países del mundo con relación al número de pruebas diagnósticas por millón de habitantes

Esta dispersión se explica por el cambio en la velocidad del diagnóstico (que a su vez depende del número de pruebas), y por la calidad de la atención hospitalaria, especialmente la disponibilidad de UCI. Cuando éstas escasean es de esperar que disminuya el número de días entre el comienzo de síntomas y el fallecimiento.

Gráfica 2. RT Número de reproducción efectivo. Promedio 21 días, personas infectadas por caso.

Fuente: Carlos Eduardo Rivera en Flourish

Movilizaciones y contagios

Sin embargo, a diferencia de la curva de fallecidos, llama la atención que desde el 16 de abril hubo un descenso en el RT que llegó a 0,89 el 6 de mayo. A partir de esa fecha se aceleró el indicador, llegando a 1,31 el 6 de junio y bajando de allí en adelante.
Teniendo en cuenta los períodos promedios de incubación del virus (el 97% de los casos se presentan dentro de los 11, 5 días de exposición, para un promedio de 5 días), no es descartable la hipótesis de que las movilizaciones sociales, que empezaron el 29 de abril, jugaran un papel importante en dicha aceleración.
Hay una amplia discusión en la literatura científica reciente sobre los efectos de las movilizaciones populares en las tasas de contagio. Un artículo publicado en el Journal of Public Health sobre la relación entre las masivas protestas después del asesinato de George Floyd en 2020 y el aumento en casos de COVID-19 en diversas ciudades de Estados Unidos, concluye —usando la metodología econométrica de análisis de eventos— que las violaciones a las guías sobre distanciamiento social durante las movilizaciones pudieron haber causado un aumento en la tasas de infección.

Sin embargo, un documento de trabajo del National Bureau of Economic Research
que analiza las mismas protestas usando la misma metodología de análisis, pero en diferentes ciudades— concluye que las movilizaciones no aumentaron directamente el nivel de contagio, gracias al comportamiento precavido de quienes no protestaban.
En el caso de Colombia, un artículo de tres investigadores nacionales publicado en The Prepint Server for Health Sciences, concluye que las protestas durante la pandemia han tenido efectos heterogéneos en las ciudades colombianas. No obstante, el análisis de sus efectos tiene series limitaciones por los datos disponibles. Los resultados divergentes conducen a los autores a concluir que, teniendo en cuenta el riesgo inherente, los mejores escenarios para manejar la pandemia son:

  • que no haya protestas,
  • que los manifestantes y el gobierno lleguen a acuerdos que disminuyan el contagio,
  • o que se resuelvan los problemas que conducen al descontento social.

Esta incertidumbre podría hacer pensar en aplicar el principio de protección, que se usa, precisamente, cuando hay incertidumbre, pero los potenciales daños causados pueden ser enormes.

Foto: Alcaldía de Bogotá El plan de vacunación ha avanzado pero seguimos atravesando un momento muy complicado en cuanto a muertes

Le recomendamos: Causas y cuidados de la tercera ola

Conclusiones sobre las cifras de Colombia

Un análisis comparativo de las cifras de la COVID-19 con otros países permite sacar algunas conclusiones para valorar la respuesta de las autoridades y, en general, de la sociedad colombiana frente a la pandemia:

  • La incidencia de la enfermedad en Colombia es mayor que en el resto del mundo. Ocupamos el puesto 30 en casos por millón de habitantes. Mientras que en todo el mundo sólo el 2,3 % de la población se ha infectado, en Colombia esa cifra es de 8,4%.
  • Mientras la letalidad en el mundo (muertes/casos) es de 2,2%, en Colombia es ligeramente mayor: del 2,5%.
  • La capacidad de diagnóstico está muy por debajo de los países más avanzados en ese frente, aunque sea algo superior al promedio de América Latina. En pruebas acumuladas por millón de habitantes, Colombia ocupa el puesto 96 en el mundo, con 392.000 (para un total de 20 millones de pruebas). En Dinamarca, el primer país de esa lista, la cifra es de 12 millones de pruebas por cada millón de habitantes (un total de 69 millones). En Latinoamérica Chile tiene 886.000, Perú 427.000, Argentina 370 mil, y Brasil 252.000.
  • En número de muertes por millón de habitantes, Colombia (con 2.095) ocupa el puesto 15 en la clasificación mundial. El promedio mundial de ese mismo indicador es de 506. Hoy, el país con más muertes por millón de habitantes es Perú, con 5.770.
  • Debido a los altos números durante el tercer pico en Colombia —que aún no ha acabado— el indicador de nuevos casos diarios por millón de habitantes, que hace unos días era 545, es ahora el segundo más alto del mundo después de Mongolia, que tiene 721. El promedio global es de 25.
  • En cuanto a nuevas muertes por millón de habitantes, Colombia (con 11) estaba hace unos días en el primer puesto mundial. El indicador para el mundo es de 0,43.

Sobre los datos de vacunación —proporcionados por Worldometer— Colombia está en el puesto 82 en número de personas completamente vacunadas (es decir, a quienes se les han aplicado todas las dosis necesarias). Según las estadísticas del Ministerio de Salud, la cobertura con vacunación completa está apenas en 7,5%. La cobertura mundial es de 11%.

No es descartable la hipótesis de que las movilizaciones sociales, que empezaron el 29 de abril, jugaran un papel importante en dicha aceleración.

Según Worldometer, al 22,6% de personas en Colombia se les ha proporcionado como mínimo una dosis, lo que nos situaría en el puesto 96 del mundo. Sin embargo, los datos del Ministerio de Salud dan cuenta de una cobertura del 16,8%.

¿Es hora de volver a la normalidad?

Esta semana, la revista The Economist publicó un “Indice de Normalidad” que pretende entender el cambio en los comportamientos como consecuencia de la pandemia. Colombia está en el puesto 29 entre 50 países analizados, con un índice general de 65,8 donde el puntaje previo a la pandemia sería de 100. Hong Kong ocupa el primer puesto, con un puntaje de 93, y Malasia el último, con 27,3. Valga la pena señalar que Chile registra un nivel de 51,1.
Según los indicadores de casos, contagios y fallecidos en Colombia, estamos empezando el descenso del tercer pico. Es muy probable que los avances en el Plan Nacional de Vacunación aceleren esa tendencia, pero las experiencias de los ciclos anteriores nos enseñan que es muy posible que ese descenso se revierta si hay un relajamiento del distanciamiento social o aglomeraciones masivas.
Todavía nos falta mucho para lograr la inmunidad de rebaño y, por lo tanto, aún no hay condiciones para un regreso completo a la normalidad. Los gobiernos nacionales y locales, pero sobre todo la propia ciudadanía, son los responsables de que no se presente una nueva aceleración en los contagios y, como consecuencia, en las muertes.

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Francisco Azuero

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Francisco Azuero

*Profesor asociado de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes.

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Francisco AzueroPara saber si las empresas están pagando lo que deben al erario, es importante examinar la lógica económica del negocio petrolero. Un ejercicio técnico pero oportuno para mejor entender un debate millonario.

Francisco Azuero Zúñiga*

Continue reading «¿Regalías petroleras, o sociedad entre el Estado y la compañía explotadora?»

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petróleo

Francisco AzueroEl fallo del Consejo de Estado sobre un viejo concepto de la DIAN ha dado pie a las dudas y el debate sobre un asunto que parece técnico y sin embargo nos afecta a todos. Otro punto de vista sobre un tema polémico.  

Francisco Azuero*

Continue reading «Las regalías petroleras: ¿son deducibles del impuesto a la renta?»

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*Profesor asociado de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes.

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Fila de candidatos a convocatoria de empleo del distrito en el año 2014.

Francisco_ AzueroEstamos en la peor parte del ciclo económico: se acabó la bonanza minero-energética y las demás exportaciones no han aumentado en respuesta a la devaluación. Por eso el desempleo está aumentando – y seguirá aumentando en los próximos semestres-.   

Francisco Azuero Zúñiga*

Continue reading «¿Por qué aumentó el desempleo? Un análisis macroeconómico»

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Francisco_Azuero_1El desenlace previsible de este caso confirma la necesidad de cambios drásticos en la regulación de los comisionistas de bolsa. Algo ya queda claro: hubo abusos, inversionistas incautos y faltó tiempo para vender a Fabricato.

Francisco Azuero*

Continue reading «La crisis de InterBolsa»

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Francisco_Azuero_1El gobierno propone garantizar ingresos por seis meses a quien quede desempleado. La experiencia de las cesantías, la ineficiencia del sector público y el riesgo moral no auguran mucho éxito. Pero el sistema sería un primer paso.

Francisco Azuero

Continue reading «Seguro de desempleo: ¿llegó la hora?»

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Francisco AzueroMuchos empresarios se están rebelando ante la amenaza de perder el acceso a la Presidencia de la República, que estaba convertida en un supermercado de favores. La lista de los métodos para hacer esos favores es extensa, pero ahora los gremios tendrían que someterse a unas reglas de juego donde prime el interés general.

Francisco Azuero*

Continue reading «La rebelión de los gremios: ¿del clientelismo empresarial al interés nacional?»

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Francisco AzueroEl gobierno anunció su intención de reformar el régimen de regalías, aunque no ha dicho mucho sobre cómo lo haría. Esta será una decisión política, pero hay criterios técnicos que deberían enmarcar la reforma.

Francisco Azuero *

Continue reading «Reforma de las regalías, qué, cómo, cuándo, dónde y para qué»

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